中国人民银行支付结算司司长 温信祥
【摘要】支付体系是国家治理能力的重要组成部分，有助于增强国家治理能力。支付体系作为金融制度的基础安排，在金融体系中具有特殊的地位和作用，安全高效的支付体系有利于畅通货币政策传导、提高资源配置效率、防范金融风险，对于建设现代化经济体系、推动经济高质量发展，服务乡村振兴，助力企业“走出去”，提高社会管理等方面也同样具有重要作用。贯彻落实党的十九届四中全会精神，落实好建设现代中央银行制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的相关要求，需要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，大力推进高水平现代化支付体系建设。
【关键词】十九届四中全会 支付体系 现代化
【中图分类号】F832 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.24.006
国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，支付体系是国家治理能力的重要组成部分。贯彻落实十九届四中全会精神，落实好建设现代中央银行制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的相关要求，需要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，大力推进高水平现代化支付体系建设。
支付体系是国家治理体系重要基础设施
金融是国家重要的核心竞争力，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。支付体系作为金融制度的基础安排，在金融体系中具有特殊的地位和作用，安全高效的支付体系有利于畅通货币政策传导、提高资源配置效率、防范金融风险，对于建设现代化经济体系、推动经济高质量发展，服务乡村振兴，助力企业“走出去”，提高社会管理等方面也同样具有重要作用。
支付体系是金融制度的基础。支付体系涵盖货币制度、结算账户、支付方式、支付清算系统、支付服务市场以及各类金融交易的清算安排，贯穿于金融活动的全过程，是金融制度的基础，也是支撑国民经济运行和社会发展的基础设施。各类市场主体之间的资金转移、债权债务的清偿，都需要通过支付体系来实现，支付体系的运转效率直接对市场经济活动和资源要素配置效率产生影响。支付体系也是现代金融体系的基础制度安排，中央银行货币政策操作建立在支付清算体系基础上，其高效运行能够加速基础货币与商业银行存款货币和流通中现金的转化，减少货币政策操作时滞，提高货币政策执行效率，保持币值稳定。
支付体系有效服务乡村振兴战略实施。实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重要部署，开展农村支付环境建设，能够大大改善乡村治理水平，在提升效率、促进公平方面起到很好作用。比如，国家“新农保”“新农合”以及其他惠农补贴等政策的落地实施，需要通过银行发行的社保卡作为载体，围绕农村地区银行卡等非现金支付工具使用，开展助农取款服务点建设，可以让农村地区居民在取款、转账、缴费等方面获得均等化的支付服务，打通国家支农惠农政策的“最后一公里”。
支付体系在参与全球治理中具有重要作用。党的十八大以来，我国积极推动建设开放型世界经济、构建人类命运共同体，促进全球治理体系变革，日益走近世界舞台中央，已经成为国际社会公认的世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者。以“一带一路”建设为统领，我国对外开放进入新阶段。但当前孤立主义、反全球化、民粹主义的势力在少数主要发达国家不断扩大，构建平等公正、合作共赢的国际经济秩序，需要建设连接境内境外、统筹协调各方的跨境支付基础设施，为人民币国际化“修好桥、铺好路”。清算机构、支付企业走出去开拓境外市场，推动我国支付创新成果对外输出，融入全球产业链，有利于促进企业“走出去”，全方位参与全球治理体系改革和建设。
支付体系是提高防范化解金融风险能力的重要手段。党的十九大把防范化解重大风险作为全面建成小康社会决胜期要打好的首要战役。习近平总书记高度重视支付结算机制对于防范化解金融风险的重要意义，他在中共中央政治局第十三次集体学习中指出：“防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险，是金融工作的根本性任务……要运用现代科技手段和支付结算机制，适时动态监管线上线下、国际国内的资金流向流量，使所有资金流动都置于金融监管机构的监督视野之内。”支付体系在监督资金流动方面具有独特优势，完善数据存储和统计分析功能，可以提供详实有效的统计分析数据，为分析宏观微观经济运行情况提供准确的数据支持。而安全高效的支付体系可以为维护经济金融稳定、防范化解金融风险提供安全保障。
支付体系有助于提高社会管理能力。支付体系以非现金运转为基本特征，交易留痕贯穿支付体系运转的全过程，从银行账户开立使用到各种方式的资金清算结算都记载了交易人信息。支付体系形成的海量数据资源及管控手段可以为提升社会治理能力和治理水平提供多种形式的战略支持。加强银行账户管理，有利于从源头上净化进入银行体系的资金；多部门共享支付信息，有利于推动跨部门协作形成联防共治的有效治理机制，遏制电信网络新型违法犯罪多发高发势头，保护人民群众生命财产安全，保持社会稳定。
支付体系增强了国家治理能力
不断完善的支付体系，增强了国家治理能力，如支付基础设施建设高效支撑经济社会运转，跨境支付基础设施建设增强参与全球治理体系话语权，支付领域防范化解金融风险攻坚战成效显著，取消企业银行账户许可优化营商环境，支付科技创新应用推动数字经济发展，等等。
支付基础设施建设高效支撑经济社会运转。新中国成立后，我国经济社会经历了由计划经济到社会主义市场经济的转变，支付体系经历了由1977年前人民银行统一办理结算的支付体系，到“全国大联行”的三级清算、专业银行自成联行体系，再到电子联行、现代化支付系统的发展。进入21世纪后，中国支付体系进入弯道超车阶段，当前，我国已经形成以中央银行跨行支付系统为核心、商业银行行内系统为基础、相关社会化支付、清算系统为补充的支付基础设施网络。伴随着我国经济持续快速发展，支付清算系统发挥了越来越重要的基础支撑作用。2019年上半年，各类支付系统共处理支付业务3366.7万亿元，其中，人民银行大额支付系统业务量增长迅速，日均交易440万笔、20万亿元，日均交易金额达到GDP的22.1%。2019年上半年，人民银行大额支付系统业务处理金额为同期GDP的75倍，系统处理效率在支付与市场基础设施委员会（CPMI）各成员国中位居前列。同时，各银行行内支付系统、6家清算机构业务系统处理的业务量均保持快速增长。经济社会发展对高效安全的支付清算系统的依存度越来越高，支付清算系统在国民经济中的地位和作用越来越重要。
支付体系在服务乡村振兴等国家战略实施方面发挥越来越重要的作用。围绕加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，人民银行持续不断加大力度改善农村支付环境，截至2018年末，农村地区银行网点的人民银行支付系统接入率（含代理接入）为97.05%；农村地区累计设置银行卡助农取款服务点86.49万个，覆盖行政村超过52万个，行政村覆盖率达98.23%，2018年度代理“城乡居民养老保险”、“新农合”以及各类财政涉农补贴资金发放合计21.25亿笔、金额8308.69亿元，实现基础金融服务不出村。世界银行报告称我国银行卡助农取款服务已成为“世界上规模最大的代理服务网络”。积极推动粤港澳大湾区移动支付便利化，银联港澳版“云闪付”APP、微信（香港）电子钱包、支付宝（香港）电子钱包上线运行，香港代理见证开立内地个人银行账户业务进行试点。
跨境支付基础设施建设增强参与全球治理体系话语权。人民银行积极落实“一带一路”建设，推进跨境基础设施建设，建立人民币跨境清算安排，适时组织开发人民币跨境支付系统，整合现有人民币跨境支付结算渠道和资源，提高跨境结算效率，满足各主要时区发展人民币业务需要。2019年，人民币跨境支付系统（二期）全面投产，运行时间延长至5*24+4小时，实现对全球各时区金融市场全覆盖，业务范围延伸至164个国家和地区，为跨境人民币投资、贸易、金融市场业务提供有力支持。推动支付清算市场走向开放，满足我国开放型经济发展需求。“走出去”与“引进来”双向发力，支持有条件的市场主体布局全球支付市场，对外输出支付产品、技术和标准。银联标准卡境外发行超过1亿张，银联芯片卡标准成为亚洲支付联盟的受理和发卡业务技术标准；财付通跨境支付业务、支付宝海外“当面付”业务覆盖国家和地区分别达到50个、40个。放开外商投资支付机构准入，受理境外清算机构境内成立合资公司申请，支付清算市场迈入双向开放新格局。
支付领域防范化解金融风险攻坚战成效显著。支付的安全有内外两个层次，可靠的支付载体和支付渠道保证指令和账户安全是内生性安全要求，而支付被利用从事影响市场和社会稳定的活动则是外部性问题。人民银行适应内外形势发展变化坚决扛起监管职责，2011年，将非银行支付机构纳入政府监管，2016年，按照国务院部署积极开展互联网金融专项整治，建立并实施支付机构客户备付金集中存管制度，发挥好网联清算平台作用，保障“断直连”政策效果。严格支付市场退出，支付机构数量由最高271家降至236家，促进支付市场稳健均衡发展。严厉打击无证经营行为，清理整治无证机构385家。针对损害群众利益的网络电信新型违法犯罪，积极协助公安开展专项行动；针对银行、支付机构有章不循、损害群众利益问题，加大检查处罚力度，2016年至今，对问题突出的银行和支付机构依法累计处罚金额超过7亿元。支付领域风险基本得到有效控制。
取消企业银行账户许可优化营商环境。银行结算账户是单位和个人获取各项金融服务的重要前提，银行结算账户管理也伴随市场经济改革发展不断深化，逐步发展演变。从1977年至2018年单位银行结算账户实行行政审批制，账户分类分成基本账户、专用账户、辅助账户三类。1994年，人民银行发布《银行账户管理办法》对账户管理不适应社会经济发展的部分进行调整，取消辅助账户，新增一般账户和临时账户，四类账户分类沿用至今。2003年，发布《人民币银行结算账户管理办法》，适应市场经济发展需要，确立了以基本账户为龙头的的单位账户管理体系。银行账户管理一直作为规范经济金融秩序的重要手段，在治理小金库、打击偷税漏税、地下钱庄等方面发挥重要作用。为有效激发市场活力，自2018年6月开始，人民银行认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，按照简政放权、优化营商环境要求，积极稳妥推进取消企业银行账户许可，至2019年7月，全面取消企业账户许可。取消企业银行账户许可以后，企业开户交由商业银行负责，银行全面独立承担账户管理的责任，央行按照“放得开、管得住”的思路，对账户的监管手段由事前审批向强化事中、事后监管转变。联合工业和信息化部、国家税务总局、国家市场监督管理总局建成企业信息联网核查系统，实现企业开户有关信息跨部门与银行机构共享，提升政府部门信息共享共治的管理水平。在个人银行结算账户管理方面，人民银行顺应网络支付发展需要，积极推进个人银行账户改革，在兼顾安全与效率的基础上，放开个人网上开立Ⅱ、Ⅲ类账户，加强支付账户分类管理，推动移动支付更加安全规范发展。试点香港居民代理见证开立内地个人Ⅱ、Ⅲ类银行账户，更好满足群众支付需求。
支付科技创新应用推动数字经济发展。支付方式作为实现资金转移、债权债务清偿的载体和媒介，在很多情况下是独立于商品交易活动而存在，但在数字经济活动中支付成为与交易活动密不可分的组成部分，成为与交易合约同时生成的内容，支付的效率不仅影响交易活动效率，还决定了交易模式或应用场景能否成立。为了满足我国数字经济新业态新模式蓬勃发展需要，人民银行组织清算机构、银行、支付机构等各方，坚持支付为民理念，围绕支付服务民生，推动条码支付、近场支付加快发展，开展移动支付便民工程，依托支付系统开通手机号码支付业务，使我国移动支付走在了世界前列。2015年实施个人账户分类改革满足网络经济发展需要，截至2018年末，个人开立Ⅱ、Ⅲ类户11.32亿户，占个人账户总量的11.24%。2019年上半年，银行办理移动支付业务434亿笔、166万亿元，支付机构办理移动支付业务2963亿笔、101万亿元，较好地满足了人民群众日常生活支付需求。据有关部门统计，2018年，我国数字经济总量超过31万亿元，占GDP比重达到34.8%，成为经济高质量发展的重要支撑。[1]
建设现代化支付体系
推进国家治理体系和治理能力现代化，需要建设现代化支付体系。包括建设现代中央银行制度，加快构建以我为主、面向全球的跨境支付网络，夯实支付体系法律基础，应用金融科技提高监管水平，优化支付服务市场资源配置，助力普惠性的现代金融体系建设等。
建设现代中央银行制度，推动支付体系发展。目前的中央银行、商业银行和货币制度是建立在传统的账户、现金支付体系基础之上的。与传统支付体系相比，现代支付体系已经具备了电子化、网络化、信息化和实时化的特点。在这种体系下，货币的形态、货币政策传导实施都面临重大创新。私人部门对非银行支付机构的使用体现出频度高、黏性大的属性，居民消费对非银行支付尤其是移动支付的依赖性还在不断加强，支付便利化和非银行支付机构的兴起推动了新的消费模式、销售模式进而改变了生产业态。商业银行等金融机构通过交易所、银行间市场，清算机构等金融市场基础设施进行资金流动，在利率—信贷—投资—总产出传导链条上要着重关注金融机构在金融市场中的动态特征，重点研究系统的网络动态属性。新经济环境中的现代支付体系不但为货币政策传导提供了必要基础和便利条件，同时还为监管机构提供了更为全面、实时的数据信息集合，成为分析市场和经济运行状态的有利视角。因此，在新经济环境下，建设现代中央银行制度，需要围绕支付体系在货币政策传导中的“双支柱”作用，扩展和重构原有理论和实证框架。
加快构建以我为主、面向全球的跨境支付网络，支持高水平开放型经济新体制建设。加强支付基础设施建设，提升支付清算系统服务能力，服务于高质量经济发展需要。一是完善人民银行大小额支付系统，发挥大额支付系统为清算机构、金融市场基础设施提供服务的核心优势，推动提升支付清算服务基础能力，保持国际先进水平。二是要按照建设更高水平开放型经济新体制要求，加强跨境金融网络与信息安全管理，学习借鉴国际先进经验，构建独立的跨境支付渠道，逐步完善人民币跨境基础设施，提升金融基础设施竞争力。要进一步加快人民币国际化战略实施，研究推进CIPS等境内金融基础设施与境外金融基础设施互联互通，推动解决跨境和离岸人民币业务中境外“最后一公里”问题。要进一步加快支付走出去步伐，以服务“一带一路”建设等国家战略为突破口，推动国内支付产品、技术和标准向境外推广，推动支付机构跨境展业整体向跨境转接清算模式迁移。积极参与支付产业全球治理，深化支付监管国际合作。
夯实支付体系法律基础，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。党的十九大对新时代推进全面依法治国提出了新任务，十九届四中全会提出了“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”的明确要求。当前，加强支付体系建设，必须解决支付领域的立法建设仍存在的薄弱环节，健全完善支付法规体系。一是坚持以全面依法治国新理念新思想新战略为指导，按照在支付法规中体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉的原则，借鉴发达经济体的先进经验，提升支付相关制度的立法层级。二是针对新兴支付市场迅速发展的新形势，完善非银行支付机构立法建设，规范市场主体行为，防范支付风险，保护群众支付权益。三是推进修订票据、账户相关的支付基础法律法规，改革不适应支付体系发展要求的现行法律，为支付创新发展解除“绊马索”。四是要加强执法队伍建设，提高行政执法能力，加强行政执法与刑事司法的结合，在支付领域推动形成“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的良好局面。
应用金融科技提高监管水平，使所有资金流动都置于监督视野。习近平总书记在第十九届中央政治局第二次集体学习时强调，加快建设数字中国，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善。当前的支付发展与国家大数据战略密切相关，随着支付科技和数字经济的发展，提升治理能力和治理水平，必须以科技手段监管科技创新，打造全流程、立体化、全方位的支付科技监管体系，全面提升安全保障能力，才能为人民看住“钱袋子”，既要发展好、维护好，又要保障好人民的利益。要重点加强“线上监管”，加强支付科技在监管领域的应用，提高支付体系微观稳健性。建立基于大数据技术的风险预警监测机制，提高监管前瞻性、灵敏度。针对支付服务贯穿不同行业领域的特点，充分发掘海量数据的信息潜能，采用应用接口程序（API）和监管云平台等技术，促进监管技术智能化，覆盖跨市场、跨行业支付环节。要夯实“线下监管”建立统筹监管机制，加强内外部资源统筹，充分调动不同部门监管力量、整合监管大数据资源，提升监管的精准性、有效性，确保支付体系安全高效运行。加大对电信网络诈骗和网络赌博的打击力度，强化源头治理。
优化支付服务市场资源配置，助力普惠性的现代金融体系建设。贯彻十九届四中全会有关建设现代中央银行制度和健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系的要求，推进支付市场供给侧结构性改革，引导和鼓励我国大型银行和主要支付机构开展深度合作，构建适合我国需求并符合国际趋势的支付体系激励机制。积极主动参与国际移动支付规则的制定，借鉴优秀发展成果为我所用，补齐个人信息保护等监管措施短板，以规则的科学规范构筑我国支付行业防火墙。加快支付科技在支付领域的广泛应用，推动数字货币、移动支付领域创新，提升支付创新能力，建立以银行、支付机构、清算机构为主体，市场为导向，产学研深度融合的支付技术创新体系，保持我国移动支付全球领先的优势地位。加大非现金支付工具推广力度，围绕票据、银行卡、网络支付、移动支付等支付“工具箱”特点和差异，结合单位、个人、线上线下不同应用场景，为社会公众提供最优支付服务，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
注释
[1]工信部：《2018年我国数字经济总量超31万亿元 成为经济高质量发展的重要支撑》，和讯网，2019年5月22日，https://news.hexun.com/2019-05-22/197276470.html。
责 编／张 晓
温信祥，中国人民银行支付结算司司长、研究员。研究方向为国际金融、货币银行、金融科技、农村金融。主要著作有《新金融趋势》《日本农村金融及其启示》《银行资本监管研究：银行行为、货币政策与金融稳定》等。
On the Establishment of a Modern Payment System in the New Era
—Based on Modernizing China's System of Governance and Governance Capacity
Wen Xinxiang
Abstract: The payment system is an important part of national governance capacity and helps to enhance it. As the basic arrangement of the financial system, the payment system plays a special role in the financial system. A safe and efficient payment system is conducive to ensuring smooth monetary policy transmission, improving resource allocation efficiency, preventing financial risks, building a modern economic system, promoting high-quality economic development, serving rural revitalization, helping enterprises "go out" and improving social management. In implementing the guiding spirit of the Fourth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee, building a modern central bank system and modernizing China's system of governance and governance capacity, we need to adhere to the guidance of the Xi Jinping Thought on Socialism with Chinese Characteristics for a New Era and vigorously promote the construction of a high-level modern payment system.
Keywords: Fourth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee, payment system, modernization
