摘 要:基层治理是国家治理之基础，基层治理现代化是国家治理现代化的重要内容。鉴于基层社会的复杂性，基层治理的有效性需要建立在对其特有定位的充分认知上。当前，对基层治理的认知误区主要体现在宏观目标、属地管理与人员定位等三方面。认知的误区以及所导致的相关任务、制度空转，是提升基层治理有效性要处理好的关键问题。
关键词:基层治理 基层治理误区 治理现代化 治理有效性
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
2020年4月17日，中共中央政治局召开会议，会议首次提出“六保”，把基层运转和粮食安全、基本民生等放在一起，充分体现了基层治理对国家治理的重要意义。基层治理是国家治理之基础，基层治理现代化是国家治理现代化的重要内容。由于社会的复杂性转向，基层治理不能被简单视为国家纵向治理的基层体现。在不同的时期，基层治理有不同的任务导向，这一导向既是国家的，也是市场和社会的。复杂的多任务导向催生基层治理的能动性与适应性，也影响国家治理的整体性发展。进一步说，如果无视基层治理的特有定位，就无法准确辨识基层治理的功能并可能导致任务的空转。具体而言，基层治理中主要在宏观目标、属地管理与人员定位三大领域存在误区，并导致基层相关任务甚至制度的空转。
宏观目标的误区与机关任务的空转
国家治理归根到底要落实到基层，但国家治理与基层治理的目标存在差异。在国家治理中，确保秩序、稳定是优先考量和基本前提；在基层治理中，看似“鸡毛蒜皮”的民生问题则需要大量的人力和资金投入。总体上看，这些社会问题的解决本身与国家治理的宏观目标并不矛盾。国家治理是由“琐碎”的基层治理构成的，正是基层治理的有效性论证了国家治理的合法性。
中国是一个建立在“郡县制”传统之上的国家，纵向权力结构确保了国家任务的快速下达，也使社会治理长期依附于国家主体。随着经济社会的发展，社会基层自治走上了法治轨道。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居民委员会是基层群众性自治组织，“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。《中华人民共和国村民委员会组织法》也规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。
在街镇与村居之间，国家管理与社会自治成为中国特有的国家与社会关系。在这一关系中，街镇是中国行政体系的末端，村居则是中国社会生长的触须，国家治理的合法性与社会治理的有效性归根到底是街镇与村居的关系调适。因此，以国家治理的思维进行社会治理，于法于理都有不足。就国家治理的宏大目标来说，对于大量人力、资金的需求，以及对权力的分配等，决定了基层治理需要进行目标的分解。基层治理有内在的诸如办理基层公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等任务，这些任务的完成有助于国家治理目标的实现。同时法律规定，基层组织可以协助地方政府推进公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作，但是这些行政任务本身属国家宏观治理的范畴，是政府机关的分内事务，因此不能简单转发基层，否则机关任务有可能悬置在国家与基层之间，并引发相关机关任务的空转。
属地管理的误区与纵向考核的空转
“乡村党组织、乡村民生、乡村经济发展等一系列现实问题倒逼制度设计主体提供与现实需求相符的高质量制度。基层社会治理的制度资源不同于国家和政府治理的制度资源。前者主要依靠立法和行政机关专门制定的宪法、法律、法规，后者主要依靠多元主体自发形成的社会规范。”（卢博，2020）国家治理与基层社会治理工作重心的差异建立在国家与社会的关系之上。可以说，国家与社会是横向的治理合作关系，而非纵向的命令服从关系。对于后者，国家治理往往通过“属地管理”明确责任。但是正如前文所强调的逻辑，行政机关的属地管理并不等同于基层管理。事实上，在常态的治理中，正是地方政府与基层社会组织的有效合作才解决了国家目标与社会目标的异步性。
在属地管理中，围绕特定的任务，地方政府与基层社区联系紧密，在一定的条件下，业主委员会和物业公司也往往被纳入这一联系之中。但是在治理过程中，在共同的目标前提下，由于资金、人员和权力的差异，属地管理中存在主体、行动的差异。总体上看，由于韦伯式的“官僚制”体系，位于“铁笼”之中的国家治理的主体与任务是硬约束的，“铁笼”之外的社会治理的主体与任务则是软约束的。因此，如果要求后者进入“铁笼”，就必须在法律、资金、权力设置上付出更大的成本，而错误地设想地方政府——基层社区纵向权力结构，则把后者纳入了于法无据、于理不通的尴尬境地。
属地管理主要是针对国家治理来说的，在“铁笼”之中，国家治理是刚性的，而在基层社区这个“熟人”框架中，治理更多的是一种志愿性的行动，因此把社会治理简单地纳入国家治理，借属地管理中的“属地”二字，把所有地方政府行政部门的球都踢到基层，就有可能把志愿服务纳入国家框架，并以“义务”逐步消耗“志愿”服务社会的热情。
属地管理在具体实践中也存在诸多不足，在一些城市的精细化“属地”管理中，地方政府曾邀请第三方拍摄问题照片并交由属地整改，以期提升城市管理能力，但是，拍到的比如环卫、绿化、违停等问题却远非基层社区所能解决。因此，在属地管理中存在双重悖论：一方面基层社区无权指挥政府部门；另一方面，政府部门还会对基层社区进行绩效考核，严重打击基层工作积极性。当这一现象成为普遍现象时，即使通过严厉的纵向考核也未必能够阻止属地任务在基层的空转。
人员定位的误区与日常制度的空转
基层治理归根到底是人的社会活动。在横向的国家社会关系中，国家治理与社会治理任务不同。在省市县乡的纵向权力结构上，人员、资金等资源逐级递减。而街镇是国家行政体系的末端，体制内的行政编制尤其稀缺，其包含的社区更无行政编制一说。同时在基层，从公益服务到公共卫生，千头万绪的工作与体制外身份形成了张力。为了缓解这一困境，一些社区工作者获得事业编制，一些城市的警察等公务员也下沉到社区进行前置管理，从而形成居委、基层党组织、社区工作者、志愿者、社区警察等基层治理主体。
为了弥补基层治理人员的匮乏，一些城市还通过建立诸如社区书记直通微信群等方式进行工作沟通，并试图将基层任务直达区长案头。区政府的工作人员通常加入微信群，但是在日常运作中，由于纵向权力结构的惯性，这些微信群难以发挥预期的作用，社区书记也不敢在群里说问题，如果有人提了问题，不但没得到解决，最后还可能被批评“站位不高”。由于社区工作者待遇低，晋升通道窄，基层人员缺口普遍很大，如某市一个街道10个社区，一年之内流失了五位社区书记。近年来，一些城市行政区划调整，大量的市区合并后多出大量领导干部和工作人员，这些干部和工作人员不但没有积极充实到一线工作中去，反而给基层工作人员增加了更多的上级；一些机构合并后产生的新的领导干部还需要一个工作适应的过程，这些也增加了基层治理的变数。
基层治理现代化需要立足制度建设。对于政治学来说，制度有设计和演化两种。而对于制度演化来说，至少又存在两种社会学回答：一是认为制度蕴含在古老习俗、宗教观念等中世代传承；二是认为制度是在微观互动中自发演化生成。这两种观点从不同角度回答了基层治理中的制度定位问题，即基层治理是一种宏观的制度叙事，更是“接地气”的治理模式。在乡村地区，这种接地气的制度内化在熟人社区之中，因此多体现为第一种制度；在城镇区域，志愿服务等制度也有促进邻里互助的作用。然而在具体基层治理中，对于基层治理人员身份定位的不明确干扰了制度的运行，从国家治理的层面，地方政府出台了一个又一个制度，从基层治理的层面，这些制度往往过于抽象而难以实施。为了应付地方政府的检查，基层社区增加了一本又一本的台账，为了应付上级的制度检查，一些村居的“文化长廊”时而称为“普法长廊”，时而具有其他功能，而医疗、养老、教育等迫在眉睫的问题却往往束之高阁。
基层治理的流程再造
2020年3月，习近平总书记到武汉市东湖新城社区，实地察看社区卫生防疫、社区服务、群众生活保障等情况。总书记指出，“坚持不懈做好疫情防控工作关键靠社区。要充分发挥社区在疫情防控中的重要作用，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，防控力量要向社区下沉，加强社区防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”基层治理与民众的日常生活息息相关，琐碎的民生工作需要基层工作者全过程参与。因此基层治理是国家治理的神经末梢，是社会问题的最早“发现者”；地方街镇治理是国家治理的末端，是社会问题的“解决者”。
发现问题是解决问题的前提。正是治理末端与治理末梢的显著差异，在日常基层治理中，要防范正式机构对于基层组织的挤压，以及基层治理对于行政管理的逃逸。这次疫情暴露出很多值得反思的问题，武汉市对社区先后两次“拉网式”排查才摸清新冠病毒感染者的数据充分说明，依靠有限的基层工作人员发现社会问题是容易的，但是完全依赖基层进行全市感染人群的核查甚至相关工作运转实属困难，更遑论其他任务的达成。
在风险社会中，为了防止基层治理的空转，我们要重新反思“上有千根线，下有一根针”的意义，要积极总结本轮疫情防控中大量行政部门人员下沉社区对于基层治理的补充性、示范性作用；要充分认识到基层治理这根“针”对行政部门众多“线”的信息传导作用，通过治理流程的再造，强化基层治理在国家治理中的基础性、预警性功能，并通过基层治理与国家治理的联动，切实解决社会发展中的基础性、紧迫性问题，增强广大民众的获得感，增强国家治理的有效性。
【本文作者为华东政法大学政治学与公共管理学院教授；本文系国家社会科学基金项目“中国特色特大城市贫困治理研究”（19BZZ085）的阶段性成果】
参考文献
[1]卢博：《专项治理的实施效果与法治前景——基于安镇脱贫攻坚行动的实证考察》，《河北法学》，2020年第5期。
[2]乔天宇、邱泽奇：《复杂性研究与拓展社会学边界的机会》，《社会学研究》，2020年第2期。
[3]《习近平在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作》，新华网，2020年3月10日。
责编：李 懿 / 杨 阳
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