摘 要:新冠肺炎疫情防控考验了基层社会治理能力,也对基层社会治理提出了很多新的挑战。反思抗疫过程,我国基层社会治理应从原来的常态化治理转向常态与应急治理的双重建构;建立完善的信息反馈机制,最大限度地减少向上汇报过程中的信息筛选和自上向下检查工作过程中的信息屏蔽;遵从底线原则与科学原则,建构共性与特性相结合的基层社会治理评估指标体系,同时利用大数据平台,有效提升基层社会治理能力。
关键词:社会治理 应急机制 信息反馈 指标体系 底线原则
【中图分类号】C91 【文献标识码】A
新冠肺炎疫情防控既显示了我国政府以民为本的执政理念和强有力的社会控制能力,也体现了全国人民上下同心、共同担当的凝聚力。同时,防疫抗疫也是对基层治理效度的检验。因此,疫情过后,社会学家应选择典型社区从无序到有序的应对过程进行复盘,从中发现问题,并进行具有针对性的制度建设层面的研究。
基层社会治理需要常态目标与应急目标的双重建构
新冠肺炎疫情以及17年前的SARS疫情告诉我们,人类可能生存在一个公共卫生风险越来越频发的社会中。同时人类还面临着自然灾害、经济危机、社会动乱以及战争等风险。因此,基层社会治理的目标应分为常态化治理与应急治理两部分。基层的常态化社会治理目标是指在一般情况下保障社会稳定和有序运行,重点是党和政府的政策措施能够得到有效落实和执行。以前的社会治理工作也以此为主要内容,但现在必须加强风险社会的意识,把应急状态下能够保证社会良性运行作为基层社会治理的重要工作目标并以此进行机构的调整与建设。
对于社会可能面临的应急状态不仅要重视,还要建立有效的机制,这样在重大突发事件发生时才不至于措手不及。目前我们已知的重大突发事件有重大公共卫生事件、重大自然灾害、突发性环境污染、恐怖袭击、战争等等,这些重大突发事件都可能对社会,尤其是人口大量聚集的大中城市造成重大影响。这些重大事件直接冲击千家万户,以往的上报领导、等待批示、执行领导指示等工作程序显然难以应对。因此,要深入研究政府、市场和社会组织如何协调配合,共同应对,并保证在任何一方暂时失灵的情况下都不至于对社会造成重大伤害。
完善基层治理需要健全信息反馈机制
基层社会治理面对的是千家万户,涉及的组织、部门众多。其中涉及的政府部门就有民政、工商、教育、医疗等多个部门,不同的社区类型中还包括各类企业、事业单位、非政府组织等多种机构。政府的纵向管理在城市由街道办事处、居委会执行;在农村由乡镇政府与村委会执行。在基层社会治理的过程中,将切实有效的信息及时上下传递对治理效度至关重要。
在这次新冠肺炎疫情防控中已经出现了多次信息阻滞的问题,而信息的单渠道流通是出现信息阻滞的重要原因。有些工作的疏漏甚至在一定程度上存在的腐败现象为什么没有被上级部门及时发现并纠正?分析原因,从表层看主要与两点有关。一是科层体制是上小下大的金字塔结构。城市里的区政府下辖十几个甚至几十个街道办事处,而每个街道办事处又下辖几十个社区居委会,因此要求上级对下级的所有工作明察秋毫、了如指掌是不可能的,也是不现实的。二是社区居委会工作人员人数众多,素质参差不齐。所以,出现问题也是在所难免。但出了问题却不能被发现的更深层原因则在于现行体制的单渠道信息流通过程对信息的筛选与屏蔽。
在现有体制中,上级了解下级工作主要有两种途径:一是由下向上逐级汇报,二是上级对下级的工作进行检查。但由于自下向上和自上向下的信息流通使用同一通道(如图1所示),每一级向上汇报工作时,出于其自身利益、小集团利益或组织利益的考虑,都会将信息进行筛选,有利于自身的情况不仅向上汇报,而且汇报过程中还有可能放大;不利的信息则容易被筛选掉,即使汇报也可能被缩小或轻描淡写。当上级机关对下级的工作进行检查时,由于对下面的情况不十分了解,一般都由下级机关的工作人员引领或介绍,而被检查的下级机关也会挑选有利于自己的信息向上级领导展示,而于己不利的信息则被掩盖掉了。这也就使得真实的情况很难被上级机关所了解。
基于上述的分析,笔者认为,建立现行体制外的信息反馈系统,是完善基层社会治理的有效手段。获取真实的信息应构建一个独立的、现有体制外的第三方信息反馈系统,如社会的调查机构,大专院校的社会学研究机构等。他们以价值中立的态度,独立地进行社会调查,并将调查结果反馈给各级政府。这样就使基层工作状况的有关信息不是单渠道流动,而是能够形成如图2所示的环形反馈系统。
第三方调查机构是独立于政府权力之外的信息采集机构,以独立和中立的身份获取信息,所以其真实性要远远高于由基层单位汇报的资料。体制外信息反馈的存在,也可以使民情民意具有较通顺的另一条向上流通的渠道,从而有效减轻上级领导被壅蔽的现象。同时这种信息反馈也是最有效监督基层工作的手段,对基层懒政、怠政、不作为等官僚主义作风具有强大的遏制作用。信息从社会底层直接向各级领导部门反馈,避免了向上汇报过程“报喜不报忧”的层层筛选,也避免了自上向下检查工作过程中的处处屏蔽。这种由独立的调查机构进行的调查可以有效监督各部门工作,使得任何一级组织都无法再垄断信息。
制定具有效度的基层社会治理指标体系
为使上述的信息反馈真实、高效,需按照科学方法建构具有效度的基层治理评价指标体系。指标体系的建构和使用是社会治理精细化、科学化的体现,也是评价现代社会治理水平的重要方法。指标化评价和管理虽然可以有效地规避评价者的主观性,使评价结果具有客观性和可比性,但指标体系的应用也具有很强的负效应。指标体系一旦付诸应用就会对基层社会治理工作产生导向性作用,指标体系涵盖的内容会受到具体工作部门的重视,而指标体系没有覆盖到的部分则容易被忽视。因此,指标体系的制定不能只考虑操作性的评价应用,更要注重对基层社会治理工作的导向功能。
指标体系的建构要与基层社会治理的目标相对应。如前文所述,基层社会治理可被分解为常规社会治理和应急社会治理两大部分。这两部分工作的内容和条件都存在巨大差异,因此基层社会治理的指标体系也应由常规治理体系和应急治理体系两部分构成。就常规治理的工作内容而言,我国各地已经进行了多种形式的实践,可在此基础上建构评价指标体系并不断完善。应急治理的工作内容则需要对本次基层抗疫工作进行多方面的总结经验,汲取教训,发现问题,在此基础上对指标体系进行初建。同时还要对其他各类社会风险进行分析、研究、评估,建构应急治理指标体系,并以此为导向,提升基层社会组织应对重大公共卫生事件、重大自然灾害、突发的恐怖袭击或战争的能力。
指标体系的建构既要体现社会治理的共性,也要突出不同社区的个性。首先中国的城市社区与农村村镇有着巨大差异,面临的是完全不同的社会治理问题。在城市中,不同的社区具有不同的居民构成、经济社会结构、历史变迁过程。因此,上述的两部分指标体系均应包括共性指标与个性指标,共性指标在一定范围内具有不同社区的可比性;个性指标应突出社区特征。
指标体系的建构要坚守底线原则。评价指标的建构要摒弃以往的以打造突出典型作为社会治理成果的工作思路,坚守底线原则。社会弱势群体、特殊困难群体的生存状况是社会治理水平的重要体现。高收入阶层的居住小区具有丰富的经济资本、社会资本、人力资本,无疑会成为城市的优质社区。而缺乏这些资本的贫困社区、下岗职工集中的衰落社区、已破产国有企业的原职工社区等是聚集底层人口的区域。这类地区的治理水平更能体现社会的整体管理能力。因此,评价社会治理功能与成效的指标体系要按照底线原则来设计。对于一个社区而言,要看其弱势群体的生存状态;对于一个城市而言,要看其贫困社区的整体状态。
指标体系的建构要体现科学性原则。社会构成的多样性决定了社会生活的复杂性。对一个复杂现象进行量化评估,是一项系统工程,决不能靠领导拍脑袋制定。只有发挥社会学、社会工作学的专业优势,运用科学的方法制定具有效度的指标体系,才能够最大限度地穷尽社会生活的方方面面。
在获取数据的过程中,既要发挥传统调查方法的优势,更要利用大数据信息平台。目前各级政府的一门式服务平台都沉睡着大量的群众来电来访以及办事过程的痕迹大数据,对这些大数据的开发利用能有效地提升社会治理水平。
总之,政府领导下的全民抗疫过程既体现了我国的制度优势,展现了中国国民的整体素质,也暴露出基层社会治理的诸多问题,是对我国社会治理的机构建制、运行水平的一次大检验。深入研究问题,并在此基础上建构更有效的社会治理机制,能够使我国社会治理的整体水平迈上一个新台阶。
【本文作者为哈尔滨工业大学人文社科与法学学院社会学系教授】
责编:董 楠 / 杨 阳
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