摘 要:不同的社会形态具有差异化的社会管理特征，影响并改变社会的治理体系和模式。在信息社会背景下，数字技术已深度渗透至社会、经济和国家治理各个领域，基于现代信息技术的“数字治理”模式已然成为国家治理体系与治理能力现代化的基本特征。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，要整体性认知信息技术，系统性理解国家治理体系，将数字技术有效嵌入国家治理，发挥现代信息技术合力，走出“数字治理”的中国道路。
关键词:突发公共卫生事件 现代信息技术 数字治理 社会形态
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
传染病疫情与人类如影随形，是人类社会自古以来都在不断面对和抗争的严重风险。从农业社会、工业社会，一直到信息社会，人类在不同的社会历史形态的约束条件下采取了不同的应对模式。而很多时候，大规模暴发的疫情已经远远超出医疗卫生领域应对能力范畴，扩展为对国家治理体系与治理能力的整体考验。
与以往人类历史上发生过的疫情相比，新冠肺炎疫情发生在信息社会已经初见雏形的背景下。公众可以通过网络特别是移动网络了解疫情发展的情况、交流疫情信息、提出利益诉求、与政府进行互动；政府也可以借助信息技术分析与预测疫情动态、发布疫情信息、指挥抗疫工作、协调部门行动。实践证明，现代信息技术在本次新冠肺炎疫情防控中发挥了重要作用，显现了与以往疫情应对方式颇为不同的优势作用，可能成为人类历史上应对疫情的标志性事件。
现代信息技术是所有处理信息的技术的统称，由众多具有创新性、时代性和生产力的信息技术组成（如计算机、互联网、移动通讯、大数据、AI、区块链、5G、物联网、VR/AR、云计算等）。现代信息革命在本质上是社会革命，人类发展史上的社会革命还包括农业革命和工业革命。这三次社会革命都具有三大特征：一是引发社会形态变更，二是大大解放社会生产力，三是引发全人类的学习、生活、生产、管理等各个领域的变化。当前，各类现代信息技术协同互动、共同作用，为推动经济社会发展、推进国家治理现代化作出了重要贡献。从某种意义上讲，信息社会的变迁，不仅是一场技术的更新换代，更是一场治理体系与治理能力现代化的变革。
信息革命与社会新形态
纵观人类历史发展的进程，农业革命、工业革命和现代信息技术革命均对社会结构产生巨大冲击，并形成对应的三种社会形态：农业社会、工业社会和信息社会[1]。
农业革命是因农耕技术的出现而诞生的一场社会革命，催生出以土地为中心的农业社会。在农业社会分散化、作坊式、以家庭为单位的社会特征下，形成了以个体为中心的聚落治理、以作坊为中心的小农治理、以土地为中心的皇权治理模式。
工业社会是十八世纪中后期以蒸汽机、发电机、汽车火车轮船为代表的产业技术以及一些现代科技的发展所引发的社会革命的产物。工业革命推动工业社会形成以集中化、规模化为中心的产业治理模式，以固定化、中心化为核心的城市治理模式，以及以多中心、空间三维化为特征的社会治理模式。
现代信息革命不仅意味着技术的变革，更是一次由技术的发展和变革引发的社会革命。新一代信息技术的出现和发展并不断走向成熟，对人类的生产生活和现代社会的发展产生了深刻的影响，形成了以精细化、特色化为特征的产业结构，城市空间布局趋于去中心化、碎片化，社会治理也呈现出空间四维化的特征。[2]2003年日内瓦信息社会世界峰会《原则宣言》中提出“以人为本、具有包容性和面向全面发展的信息社会。在此信息社会中，人人可以创造、获取、使用和分享信息和知识，使个人、社会和各国人民均能充分发挥各自的潜力，促进实现可持续发展并提高生活质量”。[3]鲜明的社会特征表征着新的社会形态。“如果我们相信信息社会不是工业社会的高级阶段，而是一个与工业社会有着本质区别的新型社会形态，那就必须在特征判断方面给出明确的答案”[4]。
现代信息技术发展形成的信息社会空间四维化（三维实体空间+虚拟网络空间）、去中心化、扁平化、碎片化、资源整合化、智慧化和数字化等一系列的社会管理特征，使信息社会明显区别于工业社会，打破了工业社会的集中化、规模化、中心化、固定化、空间三维化等社会管理特征。[5]而一个社会的社会特征，尤其是管理特征会直接决定其治理体系。
信息社会中疫情应对的转向
不同社会形态有不同的社会特征，对公共事务的管理也呈现出各自的特点。突发公共卫生事件的应对作为政府公共事务中的重要部分，也具有鲜明的时代特征，尤以大规模传染病疫情的应对为显著。
蒙昧与替罪：农业社会的疫情应对
农业社会的生产力落后，医疗知识与手段不足，缺少公共卫生意识与社会化防范措施，应对大规模传染性疫情主要依赖自然法则，或是通过一些文化仪式、攻击假想敌等象征方式来消解疫情所带来的恐惧。例如，1347年到1353年，黑死病席卷整个欧洲，欧洲1/3的人口约2500万失去生命。一时间，社会动荡、经济凋敝、人员流离失所。面对疾病，大部分人选择遵循所谓的自然法则，即淘汰掉容易感染的人，另一部分人幸免于难而获得了免疫力。甚至，在当时的蒙昧社会，很多人相信这是末日审判即将来临的前兆，企图通过参加自虐式的忏悔方式——鞭刑运动来赎罪。另一种方式是迫害犹太人。犹太人在欧洲一度是被污名化的对象，黑死病的暴发也被认为是犹太人四处投毒散播疫情的结果，导致很多犹太人在黑死病期间被迫害致死。
科技与组织：工业社会的疫情应对
工业社会科学技术高度发达，生产效率全面提高，大机器生产、大规模集体生产的工厂、工业产业群突飞猛进。这些因素使得工业社会有足够的物力、财力、技术、组织管理手段与大规模疫情抗争，并最终取得胜利。但在另一方面，我们也要看到，工业社会城市化高度发展、人口流动高速密集等特点也为传染疾病的大规模流行创造了条件，疫情发生的频率也似乎更高了。以近年来发生的重大疫情为例：
2003年的SARS疫情，主要呈现出三个特点：一是疫情传播范围广，SARS病毒在世界30多个国家和地区广泛传播，其中在我国的20多个省份、自治区和直辖市传播并出现病例。二是病毒传染性强，在疫情扩散期间，在世界多地都报告有多起超级传播和多名医护人员被感染事件，这也是引起社会恐慌的主要原因。三是SARS病毒的生化性质对温度高度敏感，这也是疫情后期进入夏季气温升高后SARS病毒没有进一步散播的重要原因。[6]实质上，SARS在几个月内得以消解的关键，在于现代组织力量的充分发挥。具体来说，2003年2月世卫组织成立全球网络实验室，3月向全球发布疫情预警警报；中国政府4月取消五一劳动节假期；疫情重灾区的北京市于4月23日对疫情严重区域采取隔离控制措施，5月1日小汤山定点医院开始接收救治SARS感染患者；通过有效的隔离防控措施，再加上夏季来临温度升高，6月SARS疫情基本得到控制。
2009年美国H1N1流感疫情的控制则主要依赖于H1N1流感疫苗的成功研制。在疫情防治初期，由于病毒的致死率不高，美国政府没有采取诸如学校停课、出入境限制等高强度措施。而疫情大规模暴发后，美国只能寄希望于疫苗的快速推出。依托于美国在医药领域强大的科研能力，从疫苗研发到接种整个过程是高效迅速的。2009年9月15日，美国食品药品监督管理局（FDA）宣布批准四种H1N1流感疫苗；9月21日针对儿童的H1N1流感疫苗通过安全鉴定；2010年1月美国开始在全国大范围的推广流感疫苗接种；2月世卫组织（WHO）向北半球推荐H1N1流感疫苗。随着疫苗的广泛普及，H1N1流感病毒传播得到了有效控制。[7]
从近几十年发生的大规模疫情发展过程来看，人类都是最后的胜利者，很难再次出现类似黑死病的疾病浩劫。历次抗疫的经验表明：一是工业社会的组织管理能力，为政府采取严格的管控措施提供了重要保障；二是高度发达的医疗水平，为病患进行集中隔离治疗准备了必要条件；三是充沛的生产能力与物质财富，能够提供较为充足的医疗物资和后勤保障；四是医疗科技的进步，使得疫苗接种与医疗救治的效果显著提升。
信息与智能：信息社会下的疫情应对
新冠肺炎疫情是发生在信息社会背景下的突发公共卫生事件，疫情应对工作也明显表现出信息化的特点。习近平总书记在2月14日中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要“运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用”。3月2日，习近平总书记在清华医学院主持召开的座谈会上又再次提到，“利用人工智能、大数据等新技术开展流行病学和溯源调查，搞清楚病源从哪里来、向哪里去，提高精准度和筛查效率”。
信息手段成为这次疫情管控的得力助手。其中，具有天然远程服务属性的云计算在疫情下迎来应用场景的爆发，在助力数字治理方面的作用尤为突出：
其一，在诊断与治疗方面，通过云计算协助医疗机构快速检测新型冠状病毒，进行精准的全基因组序列比对，大大缩短诊断时间并提高诊断准确率。通过AI辅助医学影像量化分析系统大幅度降低医护人员工作量，单病例全自动精准量化结果实现秒级输出。通过建设云端数据处理系统，实现隔离区患者、病区医生和远程专家的实时交互和多端会诊。
其二，在公共场所防疫方面，通过在人流密集区，如高铁站、机场等交通枢纽处设立红外人体温度快速筛检仪，可以实现对大规模移动人群体温的快速精准测定，为及时排查出体温异常的旅客提供了可能。
其三，在社区排查方面，大数据助阵让社区疫情防控“耳聪目明”。面对社区中大量需要排查、回访的返程人员，信息技术正逐步替代人海战术，实时掌握居民申报的健康情况动态，减轻了社区工作人员的防控压力、提高了工作效率。
其四，在无接触服务方面，智能机器人发挥了很大的作用。一些医院和集中隔离酒店使用机器人替代人工服务，由机器人将食品或药物送到指定地点，并自动发出通知提醒隔离人员取用，不仅提高了服务效率，也大大降低了人员交叉感染的可能性。
其五，在人员流动方面，健康码及其背后的大数据、云计算发挥了重要作用。健康码由市民或返岗返工人员自行在网上填报，其真实性由后台大数据查验审核后，生成个人健康状况的二维码。作为个人通行的电子凭证，健康码有力保障了人员流动下的社会秩序。
其六，在企业复工复产方面，针对诸多企业受疫情影响无法正常办工的情况，政府在鼓励企业运用云计算技术和平台，借助互联网工具实现异地、异时在线办公的同时，推出“云+”协同工作平台、“云+战疫版”，为复工企业日常情况通报、物资运输预约、复工人员管理、远程复工办公等需求提供技术和政策支持，助力企业安全快速复工，减少企业损失。
其七，在政府治理方面，疫情防控期间繁重的应急管理工作对政府组织的信息共享、多头协调、应急处置等都带来了挑战，以云计算为支撑的电子政务构架，集办公协作、即时消息、文件传输、视频会议、云监控等功能于一体，能够提供统一的门户及协同服务[8]，为远程协作、整合办公业务板块、实现信息共通共享作出了重要贡献。
数字治理：信息社会的国家治理新模式
现代信息技术是极具创新力、发展潜力与时代特性的多个技术的组合。随着现代信息技术的发展，大数据、云计算、物联网、AI、区块链、5G等技术纷纷进入大众视野，但无论哪种现代信息技术，只是众多技术中的一种，现代信息技术应是各种技术合力的表现。从数字化的计算机时代到互联化的互联网时代，再到集大成的智慧化物联网时代，现代信息技术一方面在不断更迭中回应时代对生产生活工具的要求，另一方面在相互补充中，彼此成就、协同成长，发挥系统整体优化的效能。从现代信息技术在本次新冠肺炎疫情中的应用可以看出，技术运用不是孤立的单一事件，其系统性与整体性已经呼之欲出，集中呈现为基于信息技术的数字治理。
一个社会的背景特征深刻地影响这个社会的治理体系，“国家治理体系和治理能力现代化”有其诞生场景、时代基础和技术背景。治理现代化的实现须以信息社会新形态为前提、以现代信息技术为辅助手段。伴随着现代信息技术深度渗透至社会经济领域，我国政府治理数字化转型全面展开，一方面是及时适应社会发展对治理模式创新的要求，另一方面是新一轮信息技术对政府治理现代化的驱动。
表1是党的十八大以来，云计算、互联网+、大数据、人工智能、区块链、5G等信息技术在国家治理规划中的主要部署。可以看出，在信息化加速发展的大背景下，把信息技术与制度进行融合，建设兼具系统性、连贯性与实效性的治理体系，已然成为推进国家治理现代化的应有之义。通过梳理政策文件可以看出，在我国国家治理宏观设计中，以现代信息技术驱动治理的政策规划部署是系统性的。从1999年我国全面实施政府上网工程开始，信息技术在国家治理场域中的作用经历了进场、适应、发挥作用、系统性的规划部署的变化。“现代信息技术+治理”可以充分释放作为工具手段的“技术”和治理工具的“制度”的“1+1>2”的协同效应。
数字化、网络化、智能化、平台化、生态化等已经成为时代标志，信息技术应用于社会生活的各个角落正在成为现实，国家治理的对象、内容已经在数字化的进程中发生变化，治理的模式和手段也必须随之而变。“数字治理”作为信息社会正在形成的治理模式，越来越具有需求的迫切性和实施的可能性。它不仅仅是现代信息技术在公共事务领域的简单应用，而是一种与政治权力和社会权力的组织与利用方式相关联的社会—政治组织及其活动的形式，它包括对经济和社会资源的综合治理，以及公共管理过程的一系列活动[9][10]。将数字技术与制度治理深度融合的“数字治理”模式必会为传统治理模式带来变革和冲击，成为对时代要求的一记强有力的回应[11]。
结语
不同的社会形态具有不同的社会管理特征，影响并改变社会的治理体系和模式。伴随着现代信息革命，现代信息技术已深度渗透至社会、经济和国家治理各个领域。作为发生在信息社会背景下的突发公共卫生事件，新冠肺炎疫情防控工作也表现出明显的信息化特点，加速将基于现代信息技术的“数字治理”模式呈现在公众面前。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，要整体性认知信息技术、系统性理解国家治理体系，将数字技术有效嵌入国家治理，发挥现代信息技术合力，走出“数字治理”的中国道路。
注释
[1]戴长征、鲍静：《数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察》，《中国行政管理》，2017年第9期，第21-27页。
[2]王谦：《物联网管理模式——基于以物联网为代表的新一轮信息革命浪潮的管理思辨》，《四川大学学报(哲学社会科学版)》，2014年第5期，第119-126页。
[3]《原则宣言》建设信息社会：新千年的全球性挑战，https://baike.so.com/doc/9203459-9536731.html#9203459-9536731-1，2020年4月19日更新。
[4]《走进信息社会：中国信息社会发展报告2010》课题组张新红：《中国信息社会发展报告》，《电子政务》，2010年第8期， 第31-74页。
[5]王谦、何晓婷：《场域拓展、资源整合与平台实践：信息社会政府治理创新的认知维度》，《中国行政管理》，2019年第12期，第41-46页。
[6]陶川、李雨嘉：《复盘全球百年疫情史：历次疫情是如何消退的？》，https://new.qq.com/omn/20200219/20200219A092VZ00.html，2020年4月23日更新。
[7]陈艳萍、苗魁、赵秀红、顾奖、姜华：《甲型H1N1流感疫苗接种的安全性和注意事项》，《旅行医学科学》，2009年第4期，第39-40页。
[8]《疫情下云计算应用场景迎来爆发》，http://tech.cnr.cn/techgd/20200225/t20200225_524990512.shtml，2020年4月23日更新。
[9]徐晓林、刘勇：《数字治理对城市政府善治的影响研究》，《公共管理学报》，2006年第1期，第13-20页。
[10]徐晓林、周立新：《数字治理在城市政府善治中的体系构建》，《管理世界》，2004年第11期，第140-141页。
[11]鲍静、贾开：《数字治理体系和治理能力现代化研究：原则、框架与要素》，《政治学研究》，2019年第3期，第23-32页。
【本文作者为四川大学公共管理学院教授】
责编：罗 婷 / 王茂磊
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