摘 要:我国的土地制度为疫情防控作出了积极贡献，不仅在疫情期间为农民居家隔离提供了优越条件，保障了充足的粮食和农副产品供应，而且为大量的基础设施用地，尤其是疫情防控和治疗急需的医疗卫生设施建设和药品、医疗器械生产等用地提供了强有力的保证。同时，疫情也暴露出土地制度短板，亟需采取有效措施提升农村人居环境、加大耕地保护力度、提高土地供应效率。
关键词:新冠肺炎疫情 土地制度 粮食安全 城乡融合 放管服
【中图分类号】F301 【文献标识码】A
新冠肺炎疫情（以下简称疫情）传播速度快、途径多，对人类生命健康造成严重威胁。我国的土地制度为疫情防控作出了积极贡献，发挥了保险阀、蓄水池、稳定剂的作用。但是，这次疫情也给我国土地制度带来了挑战，亟需提出完善土地制度的对策建议。
我国土地制度对疫情防控的贡献
农村有房、安心“宅家”：农村宅基地制度对抗疫的特别贡献
我国农村宅基地实行的是“一户一宅”制度，为农民“宅家”、居家隔离提供了优越条件。我国农村特有的小规模、大空间、低流动社会特性，是一种天然的防止疫情传播的机制。疫情发生后，为了防止病毒扩散，各地农村进行了封闭隔离，农村社区普遍要求农民自觉居家，减少外出。有赖于我国的农村宅基地制度安排，农民可以安心宅在家里，疫情期间不仅可以通过自己的菜园子解决基本的吃菜问题，不少从事畜禽养殖的农民，也可以满足自身对肉禽蛋奶等生活必需品的需求。
长期以来，中国人有着深厚的“恋土情结”和“叶落归根”观念，认为宅基地及农房是祖上留下的财产，具有很强的家庭传承功能。对于很多到城市务工的农民而言，农村的宅基地和住房才是他们真正的家，春节期间都会回到农村过年。而这次疫情发生在春节前后，正好是农民工返乡过年期间。相关数据显示，2019年中国大概有2.9亿农民工，其中近1.7亿农民工春节会返乡过年，不仅如此，很多在城市发展有稳定工作的人和在城市上学的农村学生，也会回到自己的家乡过年、探亲。这为城市疫情防控减轻了很大压力。同时，相对城市来说，农村是一个熟人社会，每家每户的情况都为人所知晓，有利于那些从外地尤其是疫区回家的人第一时间被隔离，从而避免疫情的扩散。
手中有粮、心中不慌：耕地保护制度保障粮食安全
习近平总书记强调，“耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地”。
疫情发生以来，我国食品价格基本稳定，这在一定程度上得益于我国严格的耕地保护制度。我国拥有一定数量的高标准农田，保证了充足的粮食和农副产品供应。2017年末我国耕地面积为20.23亿亩，2018年底全国已经建成6.4亿亩高标准农田，2019年全国粮食总产量达到66384万吨，创历史最高水平。在严峻的疫情面前，我们能够做到“心里不慌”，正是因为有充足的粮食和农副产品供应。回想2003年SARS疫情、2008年金融危机期间，中国可以实现物价稳定、社会安定，也与农产品供应充足这个“压舱石”息息相关。近年来，我国不断加强耕地保护力度，建立了世界上最为严格的耕地保护制度体系，形成了以《中华人民共和国土地管理法》为主体，包括基本农田保护制度、耕地占补平衡制度、土地开发整理复垦制度、土地用途管制制度及其他相关制度为骨架的制度体系。另外，我国通过加大对耕地的生态环境保护力度、减免农业税、不断增加种粮补贴等方式，提高了农民保护耕地、从事粮食生产的积极性；还不断提高非农建设占用耕地的费用标准，从侧面保护了我国的耕地。
公有土地、供应高效：供地制度保障基建与民生
疫情发生后，我国便捷的交通运输体系为人员疏散、医护人员驰援湖北、物资运输等提供了坚强保障。我国实行的是土地公有制，大量的基础设施用地供应得到强有力的保证，供地效率也大大超过土地私有制国家。很多地区在疫情得到较好的控制后，从保障重点项目、战略产业发展、民生需要出发，采取了灵活的土地供应政策，保持经济社会平稳有序发展。例如，上海在2020年2月11日出台了《关于全力应对疫情支持服务企业发展的若干土地利用政策》，该政策围绕抗击疫情和服务企业平稳健康发展，提出了一系列土地利用支持政策。其中，对采取定向挂牌出让的地块，取消现场交易环节，直接电子挂牌交易并确认竞得，出让人可根据受让人实际情况延迟签订土地出让合同；对以公开招标拍卖挂牌方式出让的地块，经批准同意可继续交易，现场交易环节积极做好疫情防控工作。又如，2020年2月19日，湖北省襄阳市出台了《关于做好疫情防控期间自然资源和规划服务保障工作的若干措施》，要求对疫情防控相关的医疗器械、药品、防护品生产等建设项目，新增建设用地计划指标确有困难的，由市级统筹协调解决，确保应保尽保；在疫情防控期间，对疫情防控和治疗急需的医疗卫生设施建设和药品、医疗器械生产等用地，可以先行使用；还主动对接疫情防控建设项目及重大项目的用地需求，积极推动疫情防控阶段重大项目复工建设；通过增减挂钩、增存挂钩、城镇低效用地再开发等方式，盘活利用存量土地，为企业发展提供用地空间。
疫情暴露出的土地制度短板
农村公共服务配套不足：农宅宜居程度亟需提升
改革开放以后，我国大力发展城镇化与工业化。以城镇为中心的发展取向，形成了在资金投入、户籍治理、劳动用工、社会福利、公共基础设施建设等方面存在巨大差异的城乡二元结构，拉大了城乡差距。在“重城轻乡”的二元格局下，农村宅基地缺乏科学规划，村庄和农房布局呈现散乱状态，农村居民点基础设施建设滞后，环境和生态问题比较突出，公共服务配套不足。实地调查结果也表明，部分经济欠发达地区农房建于上世纪八九十年代，农房质量堪忧，基础设施和公共服务配套落后。具体包括农村水污染严重、畜禽粪便处置随意、垃圾处理跟不上、社区公共医疗资源不足、义务教育资源落后等问题，农村人居环境质量亟需提升。
耕地保护投入不足：粮食安全基础有待加强
对耕地尤其是基本农田的投入以及对粮食种植的补贴尚显不足，耕地生态环境有待提高，粮食安全基础还不牢固；耕地占用成本较低，非农建设滥占耕地的问题还不同程度存在。
当前，我国粮食安全面临以下几个方面的压力：一是粮食需求持续攀升。一方面是由于我国人口政策的调整以及人均寿命的提高，我国总人口还会有一定的增加；另一方面是随着全面小康社会的建成和生活水平的提高，对更高质量的粮食需求也会不断增加。二是粮食供给面临压力。国外粮食进口具有不确定性，这次疫情对粮食等农产品进口影响很大。如果我们一味地依赖粮食进口，很可能面临“卡脖子”问题。正因为如此，这些年中央反复强调，一定要保护耕地，把饭碗牢牢端在自己手中，我们的饭碗应该主要装“中国粮”。与此同时，如果我国大量进口粮食，世界粮食价格将会大幅上升，这会影响世界上相当多缺粮的发展中国家，对我国的外交带来不利影响。因此，粮食供给应当立足国内，首先要有一定数量和质量的耕地。但是，我国当前耕地的数量和质量都面临挑战。耕地的数量挑战主要来自非农建设占用、生态退耕、农业生产结构调整、自然灾害损毁、撂荒等方面；而耕地的质量挑战原因较为复杂，包括水土流失、沙漠化、次生盐渍化、土壤质量退化、耕地污染以及耕地保护投入、管理体制、科技等方面。
土地供应不够灵活：新基建、新产业用地需加大放管服力度
土地供应中的行政性较为突出，市场在土地资源配置中的决定性作用发挥不够。我国目前的土地供应尤其是建设用地供应，由政府编制计划，层层分解，下达到基层。但是，这些下达的建设用地指标往往跟地方经济发展需要脱节，对新基建、战略性新兴产业（包括人工智能、节能环保、信息、生物、高端装备制造、新能源、新材料等）、民生需求等关注不够，对农村建设关注也很少，制约了乡村产业的振兴。总的来说，我国土地供应政策工具侧重于应用行政性工具，市场化工具应用不足：在土地供应与管理中，政府具有主导地位，享有较高的管理权限，经常将政府管制、指令性计划以及政府审批和处罚等强制性行政手段应用于土地资源管理全过程，以至于形成了以处罚代替管理、以政府代替市场的不利局面；尽管我国已经初步建立了市场化的土地供应机制，但现有政策框架下市场化工具应用仍然不足，产权交易作为市场化工具的主要类型，只在土地使用权交易等很小的范围内得到应用，没有做到全部土地资源的市场化配置。
完善土地管理的对策建议
改进公共服务配套，确保户有宜居
应扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板。各地区按照乡村振兴与城乡融合发展的要求，结合当地自然条件、历史文化、经济条件、生活方式和风俗习惯，因地制宜地编制科学的乡村规划，对村庄内部的基础设施、公共服务（包括农村社区卫生医疗场所）、配套设施等做出明确规定。在尊重农民意愿、依法依规的前提下，通过集中统建、多户联建、翻建改建等多种途径切实改善农民居住条件，不断改善农村人居环境，将农民户有所居落到实处。在人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，政府在充分尊重农民意愿的基础上，可以采取措施，按照省级政府规定的标准保障农民实现户有所居。通过村庄整治、土地整理等方式节余的农村集体建设用地优先用于发展乡村产业项目、满足符合宅基地分配条件农户的建房需求。有条件的地区，农民户有所居逐步向户有宜居升级，不断健全农民住房保障机制。
加大耕地保护力度，确保粮食安全
在经济方面，把耕地的生态价值和社会价值纳入农业效益和国民经济核算体系，提高耕地占用成本。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面认识耕地资源的经济、生态和社会价值，重新建立耕地资源价值评价的指标体系，把耕地的社会、生态价值和对后代的价值纳入农业效益和国民经济核算体系，使耕地利用者和保护者有利可图；把耕地损失的外部成本“内化”，即把耕地损失造成的社会、生态机会成本以及对后代的代价纳入市场成本，重新建立耕地用途转移的成本核算体系，使占用耕地者付出足够的代价来补偿耕地的损失。当然，这种将“外部性”进行“内化”的过程，不能指望市场自发形成，需要通过政府的强制性干预才能实现。因此，国家应强化土地管理职能，以制定和执行严格的土地管理和耕地保护法规，作为将“外部性”强制“内化”的中介手段。
在行政方面，应构建科学合理的政绩考核责任机制。建立耕地保护目标责任制及相应的考评规则和奖惩制度，将耕地产能和生态价值纳入各级政府向本级人大常委会报告事项中。把耕地保护列入各级政府的年度考核目标，对后进者进行通报批评，对优秀单位和个人给予奖励，调动各级政府和土地管理工作者保护耕地的积极性、主动性。
在法制方面，设立农地发展权，制定专门的耕地保护法律。从“同地、同权、同价”的思想出发，依据权益对等的原则，通过设立农地发展权，使农地农用与农地转用、农地征收征用具有平等的权利，享有同样的收益回报，从而更好地保护耕地资源，防止征地权的滥用。设立农地发展权，增加开发商获得土地成本，使农民参与城市化、工业化过程中的土地增值收益分配，实现耕地有偿保护，同时国家可从农地发展权中获得相应税收，增加耕地转为非农用地成本，减少耕地转为建设用地需求，从而有效保护耕地。
此外，鉴于目前耕地保护形势极其严峻，可以考虑制定专门的耕地保护法，或者与《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》相对应，制定《中华人民共和国耕地法》，以此实现对耕地的全方位管理、全方位保护。
加强放管服力度，确保土地供应效率
加大土地供应放管服力度，高度关注国家重大战略布局和世界格局的变化趋势，关注新基建、新兴战略产业、民生需求、突发公共危机事件等对用地的需求，优化供地政策。实行土地要素支撑跟着项目走，解决市县指标分配与实际发展需求不匹配的问题，以及土地指标浪费和低效问题，并增强土地管理灵活性，使优势地区有更大发展空间。市场是资源配置的基础性方式，完善土地资源交易市场的重点是建设城乡统一的土地市场和取消土地供应双轨制。一方面，按照“两种产权、统一市场、交易规范、价格统筹、统一管理”的模式，构建城乡一体化的土地市场体系，解决长期以来城乡二元土地市场分割、城乡地价扭曲、市场交易不规则、管理混乱等弊端。另一方面，逐步取消土地供应双轨制，缩小划拨地范围，扩大有偿使用覆盖面。除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其他用地都应实行有偿使用。
【本文作者分别为南京农业大学土地管理学院副院长、教授，北京邮电大学人机交互与认知工程实验室主任、教授】
参考文献
[1]蔡运龙：《中国农村转型与耕地保护机制》，《地理科学》，2001年第1期。
[2]张迪、喻锋、刘树臣、王淑玲：《2009年中国土地资源形势回顾与展望》，《国土资源情报》，2010年第1期。
[3]张迪、刘树臣：《新形势下的耕地保护政策探讨》，《国土资源情报》，2009年第9期。
责编：罗 婷 / 董惠敏
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