【摘要】近年来区块链技术在我国快速发展，但行业整体还处于发展的早期阶段。要占据区块链技术创新制高点、取得产业新优势，政府不能再局限于传统招商引资的模式，也不能再用“观察—试点—推广”的传统政策思维，而需要搭建一个“创新实验室”，通过公私合作的方式来共同解决部署区块链技术的挑战。而这样的“创新实验室”的机会窗口就来源于我国正在如火如荼地建设新型智慧城市的时刻。推动区块链技术赋能城市大数据基础设施建设，打破原有数据流通共享壁垒，使得区块链的益处得以最好地实现，并尽可能减少监管不确定性、用户之间缺乏信任以及区块链网络串联难题等阻碍区块链技术大规模应用的影响因素。
【关键词】区块链 智慧城市 监管 相互赋能
【中图分类号】TP311 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.05.008
前 言
2019年10月24日下午，中共中央政治局就区块链技术发展现状和趋势进行了第十八次集体学习。会议指出要抓住区块链技术融合、功能拓展、产业细分的契机，发挥区块链在促进数据共享、优化业务流程、降低运营成本、提升协同效率、建设可信体系等方面的作用。中央对区块链技术的集成应用在新的技术革新和产业变革中的定位，释放出积极的政策信号，我国区块链产业必将迎来一个蓬勃的发展时期。
然而，区块链行业整体还处于基础设施搭建的早期阶段，尤其是经历了比特币的疯狂，人们对区块链的态度往往是疑虑多过期待。在普华永道2018年调研的全球15个地区的600名高管中，84%的受访者表示他们的企业至少在一定程度上对区块链技术有所涉猎。[1]但不可能三角悖论、资源浪费、创新集成引起的多症并发、监管可能加强等一系列问题的存在，仍然制约着区块链技术的广泛应用。
任何一项具有革命性质的技术出现时，都经历过“反对—追捧—理性”这样一个过程。区块链的发展也不可避免地存在乱象、出现泡沫，假借“区块链”之名进行的非法集资、炒作事件也屡禁不止。[2]为引导区块链技术应用发展，各国都倾向于采取相对温和的包容性监管政策。2018年美国财政部在递交给总统的报告中建议，支持区块链创新，改革监管框架，建设监管沙盒，为行业发展创造包容性的政策环境。近期，北京、上海也相继推出金融科技“监管沙盒”，允许持牌机构纳入监管框架内。这一举措旨在有效控制区块链技术创新所带来的风险，保护消费者权益。尽管如此，我们也应该清醒地认识到，在技术并未成熟、监管和鉴别机制尚未健全的时点，区块链短期内还不可能成为通用的基础设施。要把区块链作为核心技术自主创新重要突破口，不仅需要“监管沙盒”，更需要区块链技术的“应用空间”，不断推动技术落地，实现创新与监管、产业的良性互动。正如Svein Ølnes（2016）所说，我们应该超越货币的范畴，研究区块链技术的潜在用途。[3]
当前，中国的区块链创业公司数量在全球处于领先地位。据赛迪顾问统计，2018年我国区块链产业规模约为10亿元。2019年上半年，产业规模约为4.95亿元，同比增长10%。截至2019年上半年，工商注册区块链相关企业共2700多家，实际以区块链为主营、注册后有投入产出的企业共704家。整体来看，应用较为分散，金融应用、解决方案和BaaS平台相对较多。
对此，我们认为我国在区块链这个新兴领域要想占据创新制高点、取得产业新优势，政府不能再局限在补贴、用地、投融资支持等传统招商引资的模式里，也不能再用“观察-试点-推广”的传统政策思维，而需要搭建一个“创新实验室”，通过公私合作的方式来共同解决部署区块链技术的挑战。而这样的“创新实验室”的机会窗口就来源于我国正在如火如荼地建设新型智慧城市的时刻，因为区块链是一种与社会组织直接相关的技术，监管不确定性以及用户之间缺乏信任等这些区块链应用的主要障碍是监管者和企业都无法单独解决的。
区块链赋能智慧城市一体化
当前，国家正在积极倡导智慧城市建设。而智慧城市带动的多行业智慧化的发展需要更强大的城市“大脑”。建设“城市大脑”的关键就是多来源数据的共享开放和交易流通，从而打破传统部门之间和城市之间的数据孤岛和行政隔阂。在很多城市，政务和社会数据治理由过去由政府主导变成了政府企业市民共同参与，共建共治共享的新格局正在形成。
2020年1月9日，复旦大学和国家信息中心数字中国研究院联合发布了2019下半年《中国地方政府数据开放报告》。《报告》发现，截至2019年10月底，我国51.61%的省级行政区、66.67%的副省级和24.21%的地级行政区已推出了政府数据开放平台。地级以上平台数量逐年翻番，从2017年的18个，到2018年的56个，再到2019年的102个，政府数据开放平台已日渐成为一个地方数字政府建设的“标配”，“开放数据，蔚然成林”已从愿景成为现实。
然而，从不同领域整合异构数据仍然是一项复杂但具有高潜力的任务。政府数据治理体系和治理能力现代化是国家创新治理体系的重要组成部分。尽管各级政府都在大力推进“数据多跑路，群众少跑腿”的改革，但是跨部门、跨地域的数据共享依然是阻碍“智慧城市”建设的“拦路虎”。郑磊等（2015）对中国多个地方的开放政府数据实践进行比较研究，认为我国目前地方政府开放数据的时间存在数据量少、价值低、可机读比例低等问题，并指出我国地方政府应加强管理架构构建、提升数据开放性与可机读比例等。[4]
城市数据的开放与共享需要明确各方利益相关者，围绕“数据”为主体来制订制度规则和标准规范，这个规则和规范并不局限于法律、法规和规划层面，也可以通过技术手段来实现。这是因为，数据治理不是单一组织的工作，需要在构建覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台同时，依托现有的管理架构，明确各机构的数据治理职责，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。
无疑，区块链技术可以赋能城市内跨部门数据共享，更可以支撑城市与城市之间的数据开放。在基础设施方面，运用区块链技术可探索实现信息基础设备间数据信息的高效交换，提升信息基础设施协同能力。在数据资源方面，可借助区块链自身数据不可篡改、可溯源等特性，打破原有数据流通共享壁垒，提供高质量数据共享保障。在智能应用方面，依托区块链提供的更加可信的合作环境已经涌现出一批“只需跑一次”“数据多跑路”“精准服务”等亮点应用。[5]
当前，中国城市群在快速崛起，数量和规模是史无前例的。形成“高质量发展的区域集群”，已成为空间布局国家战略的重要目标。未来，中国将形成并发展20～30个城市群，集聚全国70%左右的GDP和80%左右的就业。城市和城市群的崛起，给城市化带来新的形态，也给城市治理带来新的挑战。最为突出的一个障碍就是城市之间的连接性不够，这既有地理距离对经济生活带来的影响，需要按照1小时通勤为大致的空间范围，打破行政区的边界进行科学规划，更有政务数据孤岛给要素区域内流动带来的阻碍。数据资源有效共享已成为提升城市治理能力的关键，但目前政务数据面临着“纵强横弱”的局面，不同部门机构根据各自的服务需求，采用不同的标准，构建各自的政务服务应用系统。构建城市数据开放平台的目的是加强城市数据的共建共享，但是技术标准不同会将政务服务应用系统割裂开，造成另一种形式的信息壁垒。
2015年，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号），提出要盘活现有数据存量，规划未来的数据发展。到2018年，建成国家政府数据统一开放平台。2020年底前，逐步实现政府数据集向社会开放。现在看起来实现这个目标难度非常大，可以说我国智慧城市建设已进入攻坚克难的深水区，需加强跨部门、跨领域的顶层设计，提升智慧城市建设的协调力度，尤其要避免信息系统自成体系。区块链的实质是一个不断增长的去中心化的分布式账本。凭借着去中心化、不可篡改、数据公开透明、信息安全程度高、可追溯性强等诸多优势，区块链技术有助于不同政务系统之间的数据开放共享，即使是已经形成的“信息孤岛”，区块链技术也有助于数据整合与共同维护，从而提升政府治理与服务水平。
基于此，我们建议长三角、珠三角、京津冀等经济较发达区域，应首先在一体化层面设立智慧城市领导机制，明确在区域一体化框架下智慧城市群建设的体制机制，牵头推进智慧政府建设以及“信任互联网+政务服务”等工作，推动技术融合、业务融合、数据融合，打通区域内信息壁垒，构建区域数据资源共享体系，实现跨层级、跨部门、跨系统、跨业务的数据共享和交换。
智能城市群为区块链技术提供应用基础
随着区块链技术不断发展，产业链不断完善，各国政府、企业都在积极主动地探索区块链产业发展路径，区块链的应用场景也日益丰富。Gartner预测，到2030年，区块链每年将产生超过3万亿美元的商业价值。届时，可能有10%到20%的全球经济基础设施将在基于区块链的系统上运行。[6]
公众对区块链技术的了解多与数字货币相关，自然而然区块链技术也更为广泛地用于金融行业。由于区块链可提供基于技术的新型信用，目前在贸易金融、供应链金融、数字票据等业务场景，区块链技术已从概念验证正逐步迈向业务实践，但离大规模商用还有较大距离。例如，中国农业银行完成基于区块链的在线应收账款管理服务平台项目一期研发，实现供应商准入、签约、转让、融资等功能；中国建设银行推出区块链服务平台，目前已上线5个应用场景、9大领域及61个应用；平安银行创新打造供应链应收账款云服务平台，实现资产的可追溯、不可篡改等。
2019年以来，“区块链+”产品也相继在公益、医疗、交通、娱乐等领域落地，尤其是其技术特性与发展潜力也吸引很多国家和地区政府投入推动一些试验性计划，为区块链应用的进一步推广奠定了基础（见表1）。区块链技术的发展会成为“万物互联”的一种最底层的协议，其未来应用范围将扩大到整个社会，包括身份认证、公证、仲裁、审计、域名、物流、医疗、邮件、签证、投票等领域。
然而，Gartner在2019年9月发布的区块链成熟度曲线显示，大部分区块链应用业务都处于技术萌芽期和期望膨胀期，少数处于幻灭低谷期，尚无成熟应用。Gartner同时预测，区块链技术仍会经历一段时间的“非理性繁荣”。[7]从全球区块链相关公司融资情况看，超95%以上融资事件处于种子轮、天使轮及A轮阶段，B轮及以后只占3%。Gartner调查也显示全球平均只有3.3%的企业在生产环境中实际部署了区块链。以上都说明区块链的实际应用仍处于早期阶段。由于区块链技术应用会面临着技术不成熟、迁移成本高、交易速度慢以及场景非刚需等问题，单一行业或企业推出的相关解决方案会面临巨大的技术风险和监管风险。因此，对于这样一项新兴的、颠覆性技术的应用，政府部门需要起到引导、扶持和推动的作用，其中构建一个“应用场景”无疑是最有效的方式之一。
根据联合国统计，2018年全世界人口中，聚居在城市者已超过半数（55%），而且这个趋势仍将持续，据估计，至2050年，全球的城市人口将占总人口68%。人们因为工作机会、生活环境等不同理由往城市迁徙，相对地，随着城市化程度愈来愈高，城市人口生活的各种需求也越来越多样且复杂，包括用水与电力供应、产业与经济发展、就业、教育、交通运输系统、空气质量，乃至于休闲娱乐等，如何让城市治理更加精细化，就需要更多运用智能化手段，完善城市基础数据库，汇聚城市管理各类信息资源，推动城市运行实时感知、智能管理。
从这个角度来看，智慧城市建设为区块链应用提供了一个最适合的“实验室”。作为一项可防篡改的分布式账本技术，经过精心设计的区块链不仅可以减少中间环节、降低成本、提高速度并扩大覆盖范围，它还为诸多业务流程提供了更高的透明度和可追溯性，能够协助政府追踪信息来源、简化公务流程、减轻审计负荷、强化安全性并确保数据的完整性。
同时，由政府牵头区块链技术的应用，也可以更有效应对技术风险和监管风险。这是因为，一方面随着国内外对数据隐私保护的加强，区块链的公开透明的特点可能带来新的隐私保护风险，而政府间数据信息的交换则在很大程度上可以减轻个人数据被企业恶意使用的情形。另一方面，随着区块链应用的增多，除了技术层面的监管，法律和政策等制度层面的监管也变得越来越迫切。国内外对区块链的监管技术和措施目前也处于摸索阶段，存在一定的滞后性和监管真空。未来如何实现监管与创新的良性互动，是整个行业未来的发展中必须面对的问题。
对策建议
区块链技术从比特币系统走向全社会应用，正处于迅猛发展期。2019年9月，欧盟科学中心发布报告《Blockchain: Now And Tomorrow》（区块链：当前和未来）。该报告通过识别区块链技术在多个领域的应用和潜在应用对区块链进行了多维度的分析。报告认为，部署区块链技术的挑战与环境、应用和领域等问题相关。德国也几乎同时发布了《德国区块链战略》，明确了五大领域的行动措施，包括:（1）在金融领域确保稳定并刺激创新；（2）支持技术创新项目与应用实验；（3）制定清晰可靠的投资框架；（4）加强数字行政服务领域的技术应用；（5）传播普及区块链相关信息与知识，加强有关教育培训及合作等。
2019年以来，我国中央和地方对区块链技术的重视程度明显提升，区块链技术在数据存证和电子票据、金融、能源电力、智慧城市、供应链和溯源等多领域都有实际应用案例，泛金融和电力领域应用场景尤其丰富。很多新企业选择进入该赛道或者“蹭”政策热点。然而，大部分区块链应用尚处于尝试阶段，交易低效、场景非刚需、商业模式单一等问题普遍存在。不同组织和企业都在着手开发自己的区块链或者分布式账本技术，人们普遍存在对于缺乏标准化以及区块链之间可能欠缺互操作性的担忧。区块链基于其定义本身理应得到信任，但由于没有充分发展的标准，安全、隐私和可操作性方面都存在风险，区块链企业几乎处处遭遇信任问题。
因此，对于区块链技术的发展，我国政府既不能“放”，更不能“限”，而要发挥“举国体制”优势来部署区块链技术的应用场景。当前，城市数据的开放共享还是需要人工流程保障一系列数据规范、标准的贯彻执行。然而，面对海量的数据处理、复杂的知识推理，如何能让数据规范和标准的保障自动判断、自动完成，减少对人工审核的依赖，这是一个关键问题。尽管在2015年的行动纲要提到了建设绿色环保、低成本、高效率、基于云计算的大数据基础设施和区域性、行业性数据汇聚平台，但国家对大数据基础设施还缺乏顶层设计。大数据基础设施应是国家的“公共产品”，需要国家层面的规划和投入。这是因为，数据系统重复性建设，缺乏标准统一的数据结构与访问接口，业务数据将难以实现跨部门流通共享。并且，在“谁主管、谁提供、谁负责”和“谁经手、谁使用、谁管理、谁负责”的信息共享原则下，当前技术手段难以清晰界定数据流通过程中的归属权、使用权和管理权。由于区块链技术的特性会赋能大数据基础设施建设，我们建议要运用“技术路线图（Technology Roadmapping）”的方法，从多组织层面来统一规划智能化的数据基础设施。数据基础设施的范围应涵盖接入、存储、计算、管理和数据使能五个领域，通过汇聚各方数据，提供“采-存-算-管-用”全生命周期的支撑能力，构建全方位的数据安全体系，打造开放的数据生态环境，让数据存得了、流得动、用得好，将数据资源转变为数据资产。而这样做，也有利于站在更高层面加快标准研究，强制执行区块链规则，加快区块链和人工智能、大数据、物联网等前沿信息技术的深度融合，让不同利益相关者一起合作创建共享平台，打破原有数据流通共享壁垒，使得区块链的益处得以最好地实现，并尽可能减少监管不确定性、用户之间缺乏信任以及区块链网络串联难题等阻碍区块链技术大规模应用的因素。
（本文系国家自然科学基金面上项目“不确定性视角下我国早期阶段风险投资行为研究”的阶段性研究成果，项目批准号：71573174）
注释
[1]普华永道：《2018年全球区块链调研》，2018年7月，https://www.pwccn.com/global-blockchain-survey-2018。
[2]中国信息通信研究院：《区块链白皮书（2019）》，2019年11月28日，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201911/t20191108_269109.htm。
[3]Ølnes S., "Beyond bitcoin enabling smart government using blockchain technology", International Conference on Electronic Government, Springer, Cham, 2016, pp. 253-264.
[4]郑磊、高丰：《中国开放政府数据平台研究：框架，现状与建议》，《电子政务》，2015年第7期，第8、16页。
[5]中国信息通信研究院：《区块链赋能新型智慧城市白皮书（2019）》，2019年11月8日，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201911/t20191108_269147.htm。
[6]Gartner, "Hype Cycle for Blockchain Technologies", June 25, 2018, https://www.gartner.com/en/documents/3883991/hype-cycle-for-blockchain-technologies-2018.
[7]Gartner, "Hype Cycle for Blockchain Technologies", June 11, 2019, https://www.gartner.com/en/documents/3947355/hype-cycle-for-blockchain-technologies-2019.
责 编／周于琬
Research on the Development Strategy for the Mutually Reinforcing Blockchain
and Smart City Clusters
Tan Yi
Abstract: In recent years, the blockchain technology has developed rapidly in China, but the industry as a whole is still in an early stage. In order to gain a leading position and foster new industrial advantages, the government can no longer be limited to the traditional mode of investment attracting, nor can it stick to the conventional "observation-trial-promoting" policy thinking. Instead, it needs to build an "innovation laboratory" to jointly resolve the challenges facing blockchain technology through public-private cooperation. The opportunity window for such an "innovation laboratory" comes from China’s current efforts in building new smart cites in full swing, promoting the construction of big data infrastructure in the city with block-chain technology and breaking the previous barriers of data circulation and sharing, so as to maximize the benefits of blockchain, and minimize the regulatory uncertainty, lack of trust between users, difficulty in blockchain network series and other factors hindering the large-scale application of blockchain technology.
Keywords: blockchain, smart city, regulation, mutually reinforcing
谈毅，上海交通大学国际与公共事务学院研究员、中国城市治理研究院研究员、博导。研究方向为风险投资与创新管理。主要著作有《上海科技金融产品与服务创新研究》《风险投资与创新》《我国创新政策绩效评价研究》等。
