摘 要:县域连接着都市圈、城市群和乡村地区。推动县域高质量发展，不仅是适应我国社会主要矛盾变化的需要，更是推动城乡区域协调发展的必然要求。因此，要在深刻认识县域高质量发展的独特性和重要性的基础上，整体谋划、协同推进，通过国家政策倾斜给予支持，进一步推进改革开放，选好县域高质量发展的带头人，全面激发县域的经济活力和发展潜能。
关键词:县域 高质量发展 深化改革
【中图分类号】D67 【文献标识码】A
我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段是党的十九大作出的重大判断。县域不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是推动高质量发展的重要空间载体，承载着高质量发展的特殊使命。新冠肺炎疫情过后，我国经济发展面临的国际国内环境将发生深刻变化，为维护经济发展和社会稳定大局，确保如期完成决战决胜脱贫攻坚目标任务、全面建成小康社会，迫切需要激发县域这一基本地域单元的经济活力和发展潜能，使其成为我国高质量发展的坚强后盾。
县域高质量发展的重要意义
高质量发展是新时代的主旋律
高质量发展是相对于粗放型发展模式而言的，是对过去粗放型发展模式的摈弃。长期以来，我国经济发展基本上走的是一条重视经济增长速度、忽视经济发展质量的粗放型发展道路，其突出表现是经济发展不平衡不充分不协调，经济效率不高，资源消耗和环境污染严重，无法满足人民日益增长的美好生活需要。如今，高质量发展已经成为新时代我国经济发展的主旋律，推动我国经济社会各领域迎来一场具有划时代意义的大变革。这场大变革追求的是更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。更高质量的要义不是简单意义上的“有没有”，而是更高层次上的“好不好”；不是简单意义上的“大不大”，而是更高层次上的“强不强”。更有效率的要义是以更少的要素投入获得更大的产出效益，其主要衡量指标是全要素生产率。更加公平的要义是发展机会平等、市场竞争公平、发展成果全民共享。更可持续的要义是永续发展，要求经济发展与资源环境承载能力相适应，与社会发展相协调，与人的全面发展相匹配，同时又具有向前发展的永续动能。
县域高质量发展在新时代具有特殊作用
县域自古以来就是相对独立的地域经济单元，承担着“富裕一方百姓”“繁荣地域文化”和“实现长治久安”的历史使命，因此历朝历代都十分重视县域的治理。改革开放以来，县域的景观面貌发生了翻天覆地的变化，但是县域重要的经济地位和浓郁的乡土地域文化特色没有发生变化。新时代，县域承载着新的功能，它既是乡村振兴的依托，也是缓解“大城市病”、实现城乡协调发展的重要区域。目前，都市圈和城市群建设以及乡村振兴都已经上升为国家战略，但连接都市圈、城市群和乡村地区的县域的重要性还没有得到广泛认知，导致实践中都市圈和城市群的发展战略与乡村振兴战略相互分割、互不关联，这可能会造成我国区域发展两极分化：一极是经济发达的都市圈、城市群地区；另一极是分布广泛而经济发展乏力的乡村地区。这种情况不符合新时代高质量发展对“更加公平”的要求，而且也会造成都市圈、城市群地区资源环境承载能力处于严重超载状态，进而影响其永续发展。可见，县域高质量发展是区域高质量发展不可或缺的一环。县域实现了高质量发展，也就打通了都市圈和城市群发展战略与乡村振兴战略的连接通道，从而形成协调均衡可持续的区域发展格局。从这个角度看，新时代县域高质量发展意义重大。
县域高质量发展的独特性
县域在我国具有特殊意义，这种特殊意义决定了县域高质量发展既与国家层面上的高质量发展有逻辑上的关联性，同时又具有特殊性。
一是县域高质量发展的重要性突出。改革开放以来，我国地方政府层级的设置经历了多次县改市和县改区的调整，建制县（旗、自治县）的数量虽然大为减少，但是截至2019年12月，全国仍有1323个县、117个自治县、49个旗和3个自治旗。分布广泛而又数量庞大的县域行政单元的高质量发展事关国家高质量发展全局。“县域兴，则国家兴”；“县域稳，则国家稳”。如果县域无法实现高质量发展，就会影响我国高质量发展基础的稳定性，甚至使得全面建成小康社会和中华民族伟大复兴的目标无法顺利实现。就此而言，县域高质量发展应该受到高度重视。
二是部分县域高质量发展的起点较低。当前部分县域整体发展水平偏低，与城市的发展差距较大，是我国高质量发展的短板之一，也是我国高质量发展的难点之一，这些县域应成为目前及今后一段时期我国推动县域高质量发展的重点地区。
三是县域高质量发展的差异性明显。我国县域自然条件千差万别，经济发展水平高低不等。同时，历经数千年的文化积淀，形成了各具特色的地域文化。这就决定了县域高质量发展具有显著的差异性。县域高质量发展应该尊重各地实际，发挥各地比较优势，培育各具特色的优势产业，弘扬各地独特的地域文化，允许走差异化、特色化发展道路。
四是县域高质量发展的实践性较强。县域在行政层级中处于中间位置，其上有省（自治区、直辖市）和地区（盟、自治州、地级市），其下有乡、镇、街道等。这决定了县域是上情下达和下情上传的纽带，其高质量发展不能仅仅停留在口号上，一定要抓牢抓实，来不得半点马虎。如果说国家层面的高质量发展是战略，重在宏观引导，那么县域层面的高质量发展就是战术，重在实践。
推进县域高质量发展的具体路径
县域高质量发展的特殊性决定了推进县域高质量发展不能简单地套用国家层面推进高质量发展的工作思路和方式方法，而应该根据县域实际，走有县域特色的高质量发展道路。
整体谋划协同推进，凝聚县域高质量发展各方力量
县域高质量发展是国家大事，要高度重视。要树立“全国一盘棋”的思想，依靠社会主义制度能够“集中力量办大事”的优势，调动各方力量，整合各种资源，有领导、有组织、有计划地系统推进县域高质量发展的各项工作。具体包括：一是在国家和省级层面分别组建县域高质量发展领导机构，负责制定促进县域高质量发展的各项相关政策，并指导监督各项政策的具体落实情况；二是构建县域高质量发展经验交流平台，形成“互学互鉴、共同进步”的良好社会氛围；三是构建县域高质量发展的“结对帮扶机制”，努力推动和形成“中央部门和省直部门对口帮扶县域”“城市帮扶县域”“强县帮扶弱县”发展格局。
国家政策倾斜，全面支持县域高质量发展
县域高质量发展的起点较低，面临的困难较多，这就决定了县域高质量发展不能被简单看作是县域的事，仅仅依靠县域自己的力量无法有效解决全部发展问题。事实上，在市场经济下，县域经济发展存在诸多制约因素，比如，自然条件恶劣，资源环境约束限制了经济发展；基础设施和公共服务设施滞后，难以支撑现代经济活动；发展思路不对，无法发挥县域优势。凡此种种，导致的后果是经济发展落后，自我发展能力弱。因此，国家政策倾斜，为县域高质量发展提供支持，成为全面推动县域高质量发展的必要条件。
一是将县域高质量发展纳入国家战略，与都市圈和城市群发展战略、乡村振兴战略同等对待。同时，推动制定各地县域高质量发展规划，作为中央政府政策支持的依据。二是中央财政设立专项基金，支持县域基础设施和公共服务设施更新改造和质量提升，切实补齐县域高质量发展的短板。三是国家层面在有关信贷、土地、人才、科技、税收、社保、教育、医疗、文化等方面制定一揽子优惠政策，并促使其在县域“落地生根，开花结果”。
进一步推进改革开放，强化县域高质量发展能力建设
国家兜底支持县域高质量发展只能起到短期激活的作用，长期发展还要靠县域自身的努力。不能把县域高质量发展的希望全部寄托在国家身上，县域自身还要强化责任和担当意识。强化县域高质量发展能力建设是一项必须完成的功课，出路在于进一步加强相关体制机制的改革开放。
一是继续坚持以“放权让利”为特征的政府自身改革。县域高质量发展的差异化特征决定了县域高质量发展必须走自主发展的道路，因为只有县域自己最清楚自身优势所在，上级政府干预过多，会导致县域迷失发展方向。因此，必须尊重县域发展的自主权。同时，县域自主发展还必须匹配相应的财权，让县域具备自我发展能力，促进县域优势特色产业发展。对县域“多予少取”“放水养鱼”，是政府自身改革必须坚持的原则。
二是继续深化以“要素市场化”为特征的经济体制改革。县域高质量发展不能仅仅依靠政府的财力投入，还需要依靠社会资本的投入。社会资本是以盈利为目标的，投资环境的优劣决定了社会资本流入与否。为此，必须深化以“要素市场化”为特征的经济体制改革，全面推进营商环境建设。县域在这方面多有滞后，应该加大力度。
三是继续扩大开放、推动要素跨界流动。开放是国家高质量发展的基础，对县域来说亦是如此。阻止要素跨界流动，将无法实现资源优化配置，导致县域经济衰落，高质量发展更是无从谈起。推动要素跨界流动，不仅需要先进的交通、通讯、物流设施，还需要清除各种阻碍要素跨界流动的体制机制和政策障碍。
求真务实，选好县域高质量发展的带头人
路线方针确定以后，领导干部的执行力是决定事业成败的关键。因此，选好县域高质量发展的带头人，充分发挥关键少数作用是非常重要的。
一是严格县域领导者的选拔任用标准。县域领导者选拔任用的依据应该包括：深刻领会中央政策精神，了解国情、了解县情、了解民情，真干事、干实事、干好事，基层经验丰富，得到人民群众认可。二是严格任期目标责任制。将县域高质量发展的具体目标、任务和项目转化为可以考核的县域领导者任期目标责任状，作为评价其政绩的依据，并与个人的职务升迁挂钩。三是以干部交流的形式强化县域重要职能部门的领导干部配置。以开放的姿态借助外脑积极推进干部交流工作，定期拿出县域高质量发展相关领域能够发挥重要作用的领导岗位，安排异地有较强工作能力的干部任职，切实发挥交流干部的专业特长和领导才能。
【本文作者为中国社会科学院生态文明研究所研究员】
责编：贺胜兰 / 臧雪文
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