摘 要:县域治理包含着更广泛的基层事务，与广大群众利益密切相关。如何提升县域基本公共服务质量、确保基本公共服务均等化，真正做到让公众满意，是县域高质量发展的重要内涵之一。对此，需要在坚持公平正义价值导向的基础上，科学构建并有效运行包括管理职责、资源管理、服务实现过程、测量分析和改进四个过程要素的县域政府基本公共服务质量管理体系，并以此推进县域基本公共服务供给有效性。
关键词:县域高质量发展 基本公共服务质量管理体系 县域政府
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
我国是农业大国，县域政府直接面向“三农”，在整个国家行政体系中处于连接中央与基层、城市与乡村的承上启下的关键位置，是推动经济社会高质量发展的重要基础。县域基本公共服务体系建设与农业发展、农村稳定和农民的获得感直接相关，是县域高质量发展进程中“抓重点、补短板、强弱项”的重要方面。由是观之，坚持公平正义的价值导向、持续提升县域基本公共服务质量、推进相应管理体系建设，是实现县域高质量发展必须认真研究和解决的实际问题。
当前县域基本公共服务供给中存在的短板
基本公共服务质量的高低直接影响经济社会发展水平和人民生活幸福程度。“公共服务”被视为地方政府的首要职能，并被赋予了更高的要求，超越了传统公共行政的效率中心论和新公共管理的市场化、企业化模式等工具性价值的内在矛盾和缺陷；凸显了服务、民主和公共利益等价值理念在政府供给公共服务过程中的核心要求；推动公共服务提供向“德性”“民本”等促进社会公平正义的价值导向回归。但就现实而言，当前我国县域基本公共服务供给中还存在诸多短板，成为县域高质量发展的掣肘因素。
依赖全能政府，基本公共服务职能碎片化。我国致力于建设人民满意的服务型政府，但县域政府仍存在公共服务部门部类广、职能泛、效率低等不足。全能政府的观念定位和数量驱动型发展模式的路径依赖助长了基层工作者在公共服务供给中的应付情绪，造成了工作中的“形式主义”。政府的公共服务职能非但没能落到实处，反而出现了碎片化问题，公共服务职能“越位”“缺位”现象严重。这也是县域社会公众“上学难、看病难、养老难、住房难”等民生问题产生的根源，影响到县域政府公信力和基本公共服务效率的提升。
社会参与度低，基本公共服务供给低效化。公共服务职能集中于政府导致社会参与度较低，一些有资质和能力提供公共服务的社会和市场力量难以进入基本公共服务领域。县域政府直接提供基本公共服务可能会因专业性不足和官僚主义而出现效率不高、资源浪费等问题。具体来说，基本公共服务供给的低效化主要体现在三个方面：一是政府的主要服务经费来源于财政拨款，经费预算式的财政制度使得政府难以从自身角度形成提高行政效率的意识；二是政府的执行力缺乏必要的社会监督，使得政府组织缺乏灵活性，对社会问题反应迟缓，效率难以提高；三是提供基本公共服务的人员庞杂、公共服务意识不强。这种垄断性与低效率并存的状态严重影响了县域社会公众对于基本公共服务的满意度。
政府资金有限，基本公共服务效果差异化。财政划拨是县域政府基本公共服务经费的主要来源，而政府的财政划拨在纵向层级和横向部门上、地域分布上有较大浮动性。这种分配的不均衡直接导致了县域政府基本公共服务质量的差异化和发展的不均衡。一是区域差异。由于受经济发展水平、地方财政实力和服务型政府建设水平等因素影响，区域间基本公共服务范围和标准不统一，使得基本公共服务保障水平呈现不均衡态势。二是群体差异。县域高质量发展致力于推进城乡融合发展，但受县域财政水平和分配政策影响，城乡在基础办学条件、公共卫生资源、社会保障能力、基础设施投资和公共文化供给方面都存在较大差距。
县域政府基本公共服务质量管理体系的构建
基本内涵和价值导向。县域政府基本公共服务质量管理体系是指县域政府为保证和提高义务教育、医疗卫生和社会保障等领域基本公共服务管理质量，实现社会公平正义，将基本公共服务质量管理涉及的各环节的职能组织起来，形成一个任务、职责和权限明确而又互相协调、互相促进的有机整体。公平正义是管理体系设计的依据，管理体系是实现公平正义的保障。基本公共服务质量管理体系以公众为导向、全员参与、明确职责与权限、持续改进等原则契合公平正义价值导向，所以，公平正义应是县域政府基本公共服务质量管理体系的价值导向。我国现阶段县域政府基本公共服务质量管理体系公平正义价值导向的主要内容应包括尊严价值、服务意识、公共性、正义和效率等。
体系模式和要素关系。基于公平正义的价值导向，以过程方法的质量管理体系模式内容和要求为基础，构建县域政府基本公共服务质量管理体系。如图所示，县域政府基本公共服务质量管理体系模式的过程要素包括管理职责、资源管理、服务实现过程、测量分析和改进。这四者都紧紧围绕“公众满意”而运行，只有当管理职责、资源管理、服务实现过程、测量分析和改进四个要素相互协调配合时，才能保证公众满意。该模式的有效运行可促进县域政府基本公共服务质量管理体系的持续改进，有效提升县域政府治理体系和治理能力现代化水平，激发县域高质量发展的创造力和活力。
县域政府基本公共服务质量管理体系的运行
明确管理职责。为保证县域政府基本公共服务质量管理体系的有效实施，县域政府主要领导在管理职责上应特别关注和加强政府内部在质量和质量管理体系方面的方向和价值观沟通，促进政府部门和人员间的相互信任，营造鼓励工作人员参与和发展的环境。一方面，要树立符合质量管理体系要求的基本公共服务理念。当前，我国县域政府基本公共服务管理在观念上存在较多的制约质量管理体系实施的伦理失范现象，如基本公共服务伦理目标难以协调、“经济人”的事实存在和基本公共服务“公共性”的矛盾、制度安排不完善、组织文化氛围不浓厚、缺乏有效的监督和制约机制等。对此，应从制度建设和公民美德培养两方面寻找突破口。另一方面，要建立符合基本公共服务质量管理体系要求的制度保障。当前，我国县域政府基本公共服务管理的制度环境有所优化，基本确立了公平正义的基本公共服务质量管理价值观。在此背景下，要完善县域政府基本公共服务质量管理的制度安排，确立县域政府基本公共服务质量管理制度建设的主体地位，建立城乡融合的基本公共服务质量控制机制，强化县域政府基本公共服务质量管理的制度创新。
优化资源管理。质量管理的基本原则和过程要素都强调了实施主体对提升质量管理活动成效的重要作用。县域政府组织及其公务员是基本公共服务质量管理体系实施中最具能动性的因素，也是最重要的实施主体，其对基本公共服务质量评价的认识在很大程度上决定着质量管理体系实施的绩效。首先，要克服基本公共服务质量评价中的县域政府组织归因错误，对于可能产生的自我服务偏差、行为观察偏差、基本归因偏差等问题，应该加强思想、制度、法治和环境等方面建设，提高县域政府组织基本公共服务质量评价的客观性。其次，要建设具有基本公共服务职业道德的县域政府公务员队伍，增强其公共责任意识，培养良好的公务员精神，并建立健全监督制约机制，规范其基本公共服务行为。
监控服务实现过程。质量管理的服务实现过程包括服务的实现和支持两方面，是县域政府基本公共服务质量管理体系实施的重要过程。从我国现阶段县域政府基本公共服务实现过程来看，虽然取得了一定的成效，但仍存在如基本公共服务提供不足、城乡失衡、社会公众参与度低等现实问题；也存在如基本公共服务价值观念中公平正义体现不足、决策制度中参与性体现不足、职责分配机制中事权与财权失衡、评价制度中标准不明确和不统一、问责制度不健全等制度困境。为破解这些问题和困境，县域政府需要进一步优化服务实现的支持过程。在这方面，借鉴合作治理理论，将社会和市场力量纳入基本公共服务体系，依托政府购买服务构建基本公共服务合作治理模式具有现实必要性和可行性。遵循县域政府负责的原则，基本公共服务合作治理可综合运用共同承办、职能外包、非政府部门经营、社会治理等模式，并建立相应的能力、权限、监控和信任保障机制。
实施测量分析和改进。为了有效提升县域社会公众对基本公共服务的满意程度，确保基本公共服务质量管理体系的适用性并持续改进其有效性，县域政府应策划并实施测量分析和改进过程，形成具有自我改进、自我完善功能的基本公共服务质量管理体系。针对通过测量分析发现的问题，县域政府应提出改进的总体目标和要求，分析基本公共服务质量管理环境、质量目标、质量特性、管理地位等方面可能存在的影响因素，并注重从公众需求、领导推动、自我完善、过程控制、方法优化等方面提出相应的改进路径。
【本文作者为华中农业大学公共管理学院教授；华中农业大学公共管理学院讲师姜庆志对本文亦有贡献；本文系国家社科基金一般项目“过程管理视角下政府购买公共服务的质量控制机制研究”（项目编号：18BGL256）阶段性成果】
参考文献
[1]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2017年10月28日01版。
[2]陈伟、白彦：《城乡一体化进程中的政府基本公共服务标准化》，《政治学研究》，2013年第1期。
[3]王家合、赵喆、柯新利：《公共服务合作治理的主要模式与优化对策》，《中国行政管理》，2018年第11期。
责编：李 懿 / 司文君
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