摘 要:借鉴美国、日本、欧洲、亚洲等地对区块链和数字货币的监管与立法，本文认为我国对数字货币应化“堵”为“疏”，在“ 监管沙盒”内允许数字货币的发行和实验，对区块链企业和参与投资者进行监管；区块链和数字货币的企业资质需要审核并设定准入制度，按照金融属性实施“穿透定性”监管，投资者准入则需要满足投资者适当性原则；此外，在国家层面要设立区块链和数字货币监管协调机构并分工实施。
关键词:区块链 数字货币 “中国之治”
【中图分类号】F49 【文献标识码】A
区块链与数字货币治理的国际经验
目前，世界各国的货币基本上都属于信用货币，且货币的非现金化、数字化趋势越来越明显。最早的加密数字货币比特币基于区块链技术，自2009年诞生以来价格涨了百万倍，同时波幅巨大。2019年6月拥有近27亿用户的脸书（Facebook）发布其加密数字货币“天秤座”（Libra）项目白皮书，其愿景是建立无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施。不管是比特币还是“天秤座”，由于穿越了国界，将对一国的金融稳定产生重要影响，关于非主权国家发行的虚拟数字货币应该如何监管成为各国考虑的重要问题。
2017年12月，美国商品期货交易委员会允许芝加哥商品交易所及芝加哥期权交易所推出比特币期货。2019年10月，美国商品期货交易委员会、金融犯罪执法网络、证券交易委员会联合发文，要求从事涉及数字资产活动的主体需履行反洗钱义务，并有根据《银行保密法》打击资助恐怖主义的义务。
2016年6月，欧洲证券和市场管理局发布《分布式账簿技术应用评估》报告，讨论在证券市场使用区块链技术的可能性；欧盟各国监管机构普遍遵循“技术中立”原则，按照金融本质而不是技术形式实施“穿透定性”监管。
在亚洲，2016年5月，日本国会通过了《资金结算法》修正案并于次年实施，正式承认虚拟货币为合法支付手段并将其纳入法律规制体系之内，从而成为全球第一个为虚拟货币交易提供法律保障的国家。此后，日本还通过了《关于虚拟货币交换业者的内阁府令》等配套行政法规。2017年8月新加坡金融监管局发布《新加坡货币管理局澄清在新加坡提供数字代币的监管立场》，表示数字代币在新加坡的发行将受其监管。我国香港证监会于2017年9月发布《有关首次代币发行的声明》，表示数码代币若符合《证券及期货条例》的“证券”特征，则需接受香港证券法规监管。2019年10月，香港证监会发布《适用于管理投资于虚拟资产的投资组合的持牌法团的标准条款及条件》，为管理将虚拟资产作为投资组合的公司提供了法律指南。
可以发现，在区块链和数字货币诞生的十多年间，世界各国（地区）都认真应对，对跨境流动的数字资产进行监管和立法，其中中央银行和证券监管机构发挥了主导作用，这对我国具有重要的借鉴意义。
区块链与数字货币监管的中国现实
由于数字资产在全球广泛流动，一些国家如日本、德国、英国、澳大利亚、瑞典、印度、瑞士、韩国等均已宣布承认比特币可以作为一种支付方式的货币地位。在我国，2013年12月中国人民银行等五部委发布《关于防范比特币风险的通知》，将数字货币认定为“特定的虚拟商品”，但同时禁止金融机构从事数字货币业务。
2017年9月4日，中国人民银行、中央网信办等七部委发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，认定数字代币发行本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，一夜之间国内的数字货币开发平台和交易商迁到境外。表面上看，我国采取的是一种严厉禁止的态度，但实际上一味地采取“堵”而非“疏”的效果并不理想。在国内需求不减的情况之下，诸多平台依然以通过海外注册的方式来继续向国内用户提供相关业务，使得与数字货币相关的金融活动处于监管真空状态。
事实上，我国是数字经济领域唯一能够和美国抗衡的大国。联合国贸易和发展会议2019年9月发布的《2019年数字经济报告》指出：美中两国占了区块链技术相关专利的75%，全球物联网支出的50%，以及全球公共云计算市场的75%以上，占全球70个最大数字平台市值的90%，而欧洲在其中的份额为4%；全球七个“超级平台”——微软、苹果、亚马逊、谷歌、脸书、腾讯、阿里巴巴——占据了总市值的三分之二；在数字技术发展方面，世界其他地区远远落后于美国和中国。而据中国人民银行《中国普惠金融指标分析报告（2018年）》，截至2018年末使用电子支付的成年人比例为82.39%，在全世界遥遥领先。中国数字经济和电子支付一枝独秀的实践和只堵不疏的数字货币监管之间形成巨大反差。
习近平总书记强调，要“努力让我国在区块链这个新兴领域走在理论最前沿、占据创新制高点、取得产业新优势”，“要加强对区块链技术的引导和规范”，“要把依法治网落实到区块链管理中，推动区块链安全有序发展”。因此，在区块链和数字货币治理中，应当发挥我国国家制度和国家治理体系多方面的显著优势，化“堵”为“疏”，从而体现“中国之治”。
区块链与数字货币监管“中国之治”的着力点
第一，明确指导思想，加强对区块链技术的引导和规范。区块链技术和数字货币伴生，技术核心在分布式账本和工作量证明机制。分布式账本如同微信群里每个群友都有的抢红包记录，时间戳和金额根本无法更改，真正解决了“不做假账”的问题。而工作量证明的最佳模式就是奖励通证（Token），即数字货币，这也是区块链发展的激励机制之源。一些“无币区块链”或许可以采取其他激励机制，但正如对企业家的激励是盈利一样，区块链技术的规范中理应有数字货币一席之地。
第二，完善数字货币监管，把依法治网落实到区块链管理中。数字货币是对于金融安全和创新能力的平衡，金融行业都应当有明确的准入门槛，既然基于区块链的数字货币涉及金融，就必须明确准入门槛。区块链和数字货币的企业资质需要审核并设定准入制度，监管的核心之一区块链企业必须有合格的技术人员。如建筑行业不同级别的企业需要不同级别和数量的注册结构工程师，以此确保为客户盖的楼、修的桥是安全的，这一点在数字货币监管中同样可以借鉴。此外，自有资本也需要有满足类似商业银行资本充足率要求的相关规定，按照金融属性实施“穿透定性”监管。投资者准入则需要参照证监会发布的《证券期货投资者适当性管理办法》要求，满足一定条件的投资者才可以参与投资。
第三，创新监管方式。可以借鉴英国2015年开始试行的“监管沙盒”来监管数字金融资产。沙盒是监管机构设立的一种框架，使相关企业能在监督受控环境中，一定时期内对创新进行小规模的实地测试，享受特殊的豁免、默许以及其他有限的例外。“监管沙盒”可以使监管机构与数字金融服务提供者之间更加开放和对话，也可以使监管机构能够敏捷地修改和制定监管框架。立法和执法部门有必要在现行法律规则的基础上牵头制定相关区块链准则，同时也要考虑如何将传统的法律规则与现行的技术规则相结合，分别发挥法律规则与技术规则各自的优势，将执行力与灵活性更好地结合起来。
第四，区块链及数字货币监管机构的分工与协作。我国区块链和数字货币的监管机构应当包括中国人民银行、银保监会、证监会、网信办、工信部、公安部等部门。对区块链和数字货币的监管应当汲取P2P的教训，在发展之初就由这些部门协作通过立法、修法的形式制定统一的监管规则。由网信办、工信部负责区块链技术标准和技术规则的执行，由人民银行、银保监会、证监会负责基于区块链数字货币的准入和监管规则的执行，由公安部协助配合上述部门对不法行为进行惩戒，在区块链和数字货币领域的监管中切实推进国家治理体系和治理能力现代化，真正体现“中国之治”。
【本文作者为中国政法大学商学院教授、区块链金融法治研究中心主任；本文系北京市法学会2019年市级法学研究招标课题“金融科技背景下北京市预防和化解金融风险规制研究”（项目编号：BLS[2019]B002）、国家网信办计算机网络与信息安全管理中心招标课题“数字经济相关立法与监管研究”（项目编号：ZLC-XXYJ-201925）阶段性成果】
责编：司文君 / 蔡圣楠
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