【摘要】督查是我国国家治理体系中的一项特色制度和实践。当前我国督查工作实践颇丰，治理效果显著。但是督查过多，督查“形式主义”、“官僚主义”等，直接导致基层单位工作负担加重。督查工作缺乏法律依据的问题较为突出。督查工作需要不断进行制度完善，应从以下方面将之纳入法治轨道：明确督查兼具政治性和法律性；合理定位督查功能；建立督查法律规范体系；限定督查权主体范围；明确督查程序和效力；在划定督查职权边界的同时，注重构建科学、权威的督查统筹协调机制。
【关键词】督查 法治化 国家治理
【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.04.013
督查作为一种权力监督方式，概而言之，主要是指上级机关对下级机关履行职责情况和落实上级决策部署等工作进行督促检查。在我国，督查制度由来已久，并在党的十一届三中全会后不断发展。特别是党的十八大以来，中央高度重视国家治理现代化，强化权力运行监督，坚持用制度管权管事管人，持续“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系”，[1]确保政令畅通。在这一大背景下，我国的督查工作在实践中广泛推进，既取得很大成绩，也出现许多新情况新问题，亟待从理论上系统梳理，从制度上不断改进。本文拟从我国督查工作的现状、面临的突出问题及其完善建议等方面进行研究。
我国督查工作的现状
当前，督查逐渐成为我国国家治理体系中的一项特色制度和实践。特别是从党的十八届三中全会以来，督查制度在我国各个治理领域得到广泛运用，出现了许多新情况、新现象。
督查工作名称多样。当前，有关督查工作，在不同领域、系统、层面往往存在不同的称谓，诸如督促检查、督查、巡查、督察、督导、督办等，但基本功能大体相同或相近。
中共中央各类机构，包括中共中央的部门、直属事业单位、议事协调机构等，在“督查”、“督察”等概念的使用上各有不同。例如，中共中央办公厅设置督查室，使用的概念主要是“督查”。而中央依法治国委员会部署的有关工作，目前基本称“督察”。此外，根据《中国共产党政法工作条例》，党委政法委员会开展政治督察、执法监督、纪律作风督查巡查等工作。[2]类似的称谓问题在国家行政机构的督查中也存在。例如，国务院办公厅设置督查室，使用的概念也主要是“督查”，已经连续多次开展了国务院大督查。国务院一些部门也开展过联合督查。而在各职能行政系统中，有很多部门进行的业务方面的监督，使用的概念是“督察”，例如国家土地督察、出入境检验检疫业务督察、警务督察等。在司法机关方面，国家审判机关有审务督察，国家检察机关有检务督察。
督查开展领域广泛，各类督查及轮次不断攀升。督查开展的领域十分广泛，几乎所有类型和层级的国家机关都涉及到督查工作，或者是督查的组织者、实施者，或者是被督查的对象。近几年来，各领域督查工作频繁开展。例如，自2014年至今，每年度的国务院大督查已经连续开展六次。此外，国务院还开展若干专项督查，譬如，2019年，国务院办公厅组织开展“放管服”改革专项督查，国务院安全生产委员会办公室组织开展全国安全生产集中整治专项督查等。在人大机关中，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，制定执法检查计划，组织执法检查组，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。[3]例如，全国人大常委会“把加强执法检查摆在监督工作突出位置，自2015年以来每年执法检查项目增加到6个。委员长会议组成人员96人次带队进行执法检查，常委会、专门委员会组成人员和全国人大代表约900人次参加执法检查”。[4]近些年来，党的各类督查工作也十分耀眼。党中央有关部门、各级党委在相应的领导范围内开展了丰富的督查工作。比如，中央全面依法治国办组织开展的法治政府建设实地督察、中央政法委司改工作督查、中央扫黑除恶专项斗争督导等。
督查利剑出鞘，震慑力大增。以往，“督查”的应用性以及公众知晓度并不算高。近年来，督查实践日益丰富，随着各项督查工作深入推进，对于公权力运行的监督发挥了显著作用，甚至在特定阶段和某些领域产生了“核变效应”，根本性地改变了某个地区或系统的工作作风。
例如，中央生态环境督察从2015年12月在河北省试点开始，完成对31个省（区、市）和新疆生产建设兵团第一轮督察全覆盖，并对20个省（区）开展“回头看”。第一轮督察和“回头看”共推动解决群众身边的生态环境问题约15万个，共向地方移交509个责任追究问题，问责干部4218人。公开曝光125个典型案例，发挥了强有力的震慑作用，显著促进了地方工作作风转变，推动了中央环保决策部署落地见效。[5]
又如，在2019年全国安全生产集中整治专项督查中，督查组采取明查暗访、突击检查、随机抽查等“四不两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待、直奔基层、直插现场）方式，督导检查了16个省级政府、42个市级政府、91个县级政府、413家企业，重点督导各地开展安全生产集中整治工作的作风意识、动员部署以及重点行业领域安全风险隐患排查整改等情况，共查处问题隐患2045项。[6]
再如，2019年通过开展食药监管执法司法专项督察，中央依法治国办摸清了这一领域工作的家底，包括人民法院、检察机关、公安机关、市场监管部门、药品监管部门在相关领域全年工作的整体成效。同时也发现了不少问题，对5个被督察省份进行现场反馈，有效地督促了各地整改。中央依法治国办还会同有关部门，将督察后明确的工作任务进行细化分解，形成了《中央依法治国办食药监管执法司法督察后续任务落实清单》，对于进一步督促各地区各部门全面提高食药监管执法司法水平具有重要推动作用。[7]
国务院大督查更是刮起中央政府督查旋风，影响力巨大。为有效解决“少数地方和部门转变政府职能不到位，制定配套政策不及时、不衔接、不协调，少数干部不作为、不善为、乱作为”[8]这些突出问题，为推动党中央、国务院重大决策部署贯彻落实，国务院要求切实发挥督查“利器”作用，迄今已连续六年开展全国大督查。自2019年大督查进一步创新方式，国务院办公厅设立国务院“互联网+督查”平台并开通小程序，面向社会征集有关问题线索或意见建议，极大拓宽国务院督查视野，督查利剑的威力得到充分展示。
探索联合督查，形成监督合力。以前，各领域的督查大都根据工作隶属关系独立进行，且已形成相应的工作惯例。近些年来，随着督查在各领域广泛开展，督查主体不断增多，各自督查的分散状态与现实需求很不匹配，于是一些部门和领域在管理工作中开始探索多部门甚至跨机关类型联合督查，在一定程度上整合了督查力量，逐渐增强了监督合力，更好地发挥出督查的权威性和有效性。
例如，为查清《国家职业病防治规划（2009～2015年）》的贯彻落实情况，2015年，国家安全监管总局、国家卫生计生委、人力资源社会保障部、全国总工会、中央宣传部、国家发展改革委、财政部、工业和信息化部、国务院国资委等9部门组成督查组，对各地区工作开展情况进行联合督查。督查组由以国家安监总局为牵头单位的国务院有关部门以及全总、中宣部的人员构成。这是党的机关、行政机关和人民团体等性质不同的单位共同开展的联合督查。
又如，在一些地方，也有人大、政协开展联合督查的实践。海南省乐东黎族自治县人大常委会和县政协曾组织部分省、县人大代表和县政协委员组成五个联合督查组，对该县政府承诺2015年为民办十件实事好事实施情况开展督查。[9]
再如，近年来环保督察实践发生深刻变化。范围上逐渐由前期环境保护领域扩展为当前生态环境保护领域；方式上早期由国务院环保部组织区域环保督查中心进行综合督查，经试点走向如今的中央生态环保督察。可见，对于事关民生、可持续发展的重大管理领域，呈现出以党领政、党政合力开展督察的趋势。
而且，近年来，各级党委办公厅（室）加强同政府办公厅（室）的定期会商，与党委、政府部门以及人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和人民团体、新闻媒体等的联系协作，充实了督促检查力量，增强了督促检查合力，实践证明是非常有效的做法。[10]
