中国城市建设现状问题研究
改革开放以来，中国掀起了城镇化建设的浪潮，一座座城镇如雨后春笋般涌现，除此以外，城镇人口快速增加、城市建成区大规模拓展、城市基础设施显著改善、城市经济高速发展、居民财富迅速累积，城市的地位得到前所未有的提高，其功能和作用空前增强，城市已经成为人类社会、经济和文化发展最重要的载体。但是在这四十余年的发展中，由城市发展建设引发并积攒的问题也日益突出。
城市环境矛盾冲突，生态健康问题凸显。在我国快速城镇化的过程中，城市环境和生态问题逐渐凸显。同时，随着我国经济水平稳步提高，人民整体收入水平逐步提升，城市环境问题与人民对美好生活的向往、对良好环境的需求之间的矛盾也随之增强。虽然近年来我国一直坚持可持续发展战略，但传统高能耗、高污染方式造成的环境污染与生态问题仍然存在。2018年，由美国耶鲁大学和哥伦比亚大学联合发布了一项全球环境绩效指数报告，其中依据PM2.5暴露（PM2.5 exposure）、PM2.5超标（PM2.5 exceedance），以及室内固体燃料（Household solid fuels）等三个指标对全球180个国家和地区进行空气质量评定，其中中国的评定结果排名177位，位列倒数第四，可见我国的空气污染问题仍然非常严重。[9]同时，《大气中国2019：中国大气污染防治进程》显示，2018年，全国城市空气质量整体有所改善，但是PM2.5的超标城市仍然占一半以上。此外，国内城市臭氧污染情况持续严重，全国臭氧达标城市比例逐年下降，已经从2015年的84%下降至2018年的65.4%，PM2.5和臭氧成为当下空气污染治理的重大挑战。[10]与此同时，由全球气候变暖引起的气候灾害，特别是次数频发的极端暴雨引发的城市雨洪灾害，给我国城市的基础设施和人民安全带来极大威胁，也是近年来我国城市亟需解决的问题。
部门协作亟待完善，社会参与仍需优化。城市建设涉及多个政府职能部门，需要多部门的协作与全社会的参与。我国的城市建设长期由政府主导，虽然能发挥统筹规划优势，但在部门协作和群众参与方面的规范和措施仍有待完善，具体体现在实施过程中责任义务、职能界定不明等问题。[11]改革开放以来，我国经历了数次政府机构改革，2018年，国务院再次执行机构调整方案，数个部门重新组织合并，旨在提高行政效率。同时，随着城市化进程加快，市民公共意识日益增强，社会组织及个体逐渐开始参与地方甚至国家的政策制定。但在历史因素和复杂管理体制作用下，社会参与仍然面临参与机制不健全、配套政策法规不完善、公众参与程度低等问题。[12]反观日本，至2019年，日本政府登记的社会非营利组织总计5万多个，其活动内容涉及健康、医疗、环境保护、减灾救灾等20多个领域。其中，在灾害风险管理方面，NGO/NPO团体的活动类型，从早期的灾害知识、避难训练等灾害教育领域拓展到灾害发生时的自助、互助等实际救援行动，能够深度参与灾害风险管理的全过程。
社会公平有待加强，公共服务配给不足。社会资源的公平分配是实现社会稳定与发展的重要指标，城市承载了大量公共服务职能，社会公平是城市公共资源配置的重要理念。随着城市化进程快速推进，我国区域之间、城乡之间公共服务资源分配不均、城市内部的公共服务资源缺乏等问题仍然十分突出。从横向上看，我国东西部地区教育、医疗资源分配不公，差距越来越大；从纵向上看，城市与农村间的教育和医疗条件存在巨大差异。随着中国老龄化逐年加速，养老服务的缺口也逐年增大。据民政部、国家卫健委等部门统计，我国目前老年人人数已经达到2.49亿，其中失能及半失能老年人口将近4000万，而专业从事养老护理的人员仅有30万人。[13]除此以外，还存在养老行业护理人员专业素质良莠不齐，专业能力有限等问题，同时养老机构床位紧缺问题也十分严重，2018年该缺口已经达到900万左右，远超当前的供给数量。[14]
城市历史文化遭到忽视，个性特色建设不够。城市化进程加快使得中国各城市间竞争日益激烈，各地的城市建设曾涌起一股攀比、模仿的风气。走在中国各个城市的街头，常常让人有一种“不识此城是何处”的错觉，片面追求现代化与国际化，对国外城市建设风格“依葫芦画瓢”，导致城市面貌“千城一面”；或仿古成风，过度强调仿古城镇、仿古街区，“拆旧建新”“破旧立新”，从而出现千篇一律的“明清一条街”“义乌商品一条街”。这些城市建设摈弃了城市的固有特点，使一座座历史悠久的城市失去了本土文化个性与城市定位。与之相反，国外的城市发展注重保留当地的地域文化与特色，能够充分利用已有的城市环境，在本土积淀上进行设计与建设，城市既能保留原有的遗产和文化，也能体现自身的个性。这种模式才是节约资源、降低成本，实现可持续发展的建设模式。
未来城市建设的模式探寻
面对中国城市建设现状的种种问题，解决方法不一，未来城市的建设模式也暂无统一规律可循。但在党的十九大将实施“健康中国”作为国家重要发展战略的背景下，总结国内外城市建设的经验教训，从传统中国城市建设的“天人合一”思想溯源，提炼出“以人民健康为本”的可持续发展理论，并以人民健康为导向采取多项措施并行的方法，最终实现健康城市建设、助力“健康中国”发展，这或许可以成为未来城市建设的可行模式（图1）。
以“以人民健康为本”的可持续发展作为理论基础的城市建设。“人法地，地法天，天法道，道法自然。”[15]中国古代自然哲学追求人与自然、社会的相互联系，人们在适应环境、与自然界长期抗争的过程中，形成了对自然界和生态环境敬畏尊重的朴素情感——即“天人合一”。无论是《周礼·考工记·营国制度》中礼制城市的建造逻辑，还是《管子》中将城市看作“人居”、强调人与自然和谐共生的山水城市理论，具体延伸到建筑选址、规划布局、空间组合、细部处理及人际交往等诸多层面，都无一例外是对“天人合一”核心思想的外在映射，均在强调人与社会、人与自然以及社会与自然的和谐。[16]由此溯源，总结其思想精华与价值导向，可以得出中国传统城市建设最重要的三个基本维度：人、自然和社会（图2）。不管社会、经济和文化背景如何，人类世代相传、生生不息，而城市的建设也始终贯彻着以“人”为中心的建设核心，并从三个基本维度中寻找与构建动态平衡。因此笔者认为，以人民群众的利益为根本出发点和归宿点，强调“以人民健康为本”、充分展现人本主义，构建人、自然与社会的平衡，尊重保护自然并与自然和谐相处，促进社会可持续发展，提炼当代中国城市发展思想内生、探索一条适用中国的健康可持续的城市发展之路，才能更好地把握城市的未来。
以“健康中国”发展战略为政策支撑的城市建设。健康可持续发展的城市，即健康城市，要求一个城市的规划建设和管理运行必须将公众的健康放在首要位置，以确保人们的生活健康，成为“人类社会发展所必需的健康人群、健康环境和健康社会有机结合的发展整体”。[17]“健康城市”的概念起源于1842年的英国“城镇健康”会议，英国政府以此为契机开始成立城镇卫生协会，承担起改善城市居民生活条件、解决城市卫生问题的任务。[18]1984年，在加拿大多伦多举行的“2000年健康多伦多”会议上首次提出“健康城市”一词，倡导以广泛的社区参与和部门参与为基础、用整体的方式解决城市健康问题。1988年WHO进一步将其定义为“在持续发展的自然社会环境中，不断扩大社会资源，使人们在生存和充分发展中能够互相支持的城市”。[19]自健康城市运动由WHO于1986年正式发起，全球的参与水平迅速扩大，到目前为止已覆盖欧洲1200多个城市和全球7500多个城市。[20]20世纪90年代，“健康城市”理念被引入中国，并在北京、上海、苏州等城市取得了一定建设成果，但一直以来，我国的健康城市都是在全国爱卫办的引导下所建立的国家卫生城市，更多关注于环境与卫生，忽视了人的基本健康需求，缺乏从“以人民健康为本”这方面的考量。中国城市发展已进入新时代，早在十三五规划期间，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已成为中国现阶段社会的主要矛盾。[21]之后中共中央、国务院在2016年10月发布了《“健康中国2030”规划纲要》，指出健康是广大人民群众的共同追求和愿望，是促进人的全面发展、经济社会进步、民族昌盛和国家富强的重要条件和保障，必须坚持以人民为中心、以促进人民健康为重点、把健康放在首位的发展理念；[22]2017年10月18日至24日，党的十九大提出了“实施健康中国战略”，树立“大健康、大卫生”理念，进一步明确了要始终把健康放在优先发展的战略位置，把健康融入经济社会政策判定的全过程、各环节，以人民健康需求为导向完成产业转型与生态保护、改善卫生服务和公平、最终实现健康中国；[23]2019年7月，国务院成立健康中国行动推进委员会，负责统筹推进《健康中国行动（2019～2030年）》组织实施、监测和考核相关工作，将健康促进重心由促进以治病为中心向以人民健康为中心转变，围绕提高人民健康水平采取了一系列关于健康知识普及、健康促进、健康教育及疾病防治等行动措施。[24]健康与幸福是人类永恒不变追求的主题，人民健康是美好生活的基础，城市发展是国家发展的关键，因此实现“健康中国”首先应当重视健康城市、且是“以人民健康为本”的健康城市的建设与发展。
