摘 要:“新基建”是一种符合我国经济发展、国力提升、社会治理需求的战略布局。其作为在短期之内形成的热点概念，有着媒体和行业宣传推动、政策安排、投资带动的必然性；然而作为一个战略推进的高科技建设领域，还需要对其冷静观察、深入研究和适时调节，以应对高科技发展与运用带来的不确定性风险。为此，需采用合适的政策工具进行引导，防止特惠式的政策“圈养”，并关注区域新基建的发展能力和潜力，避免因投资过热而导致产能过剩现象。
关键词:新型基础设施建设 推进逻辑 政策工具
【中图分类号】F49 【文献标识码】A
“新基建”符合我国经济、政治和社会多重需求合一的推进逻辑
“新基建”的经济逻辑
2018年12月召开的中央经济工作会议确定了“新基建”的经济属性。会议指出，“我国发展现阶段投资需求潜力仍然巨大，要发挥投资关键作用，加大制造业技术改造和设备更新，加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”。这传递出了两个信号，一是继续发挥投资对于经济增长的关键作用，二是实施以数字基建为主导的“新基建”。当然，推进“新基建”，有着解决当前问题与促进长远可持续发展的两种经济意义。
当前，我国经济下行压力加大，需要继续扩大投资以刺激经济增长，但肯定不能简单重复2008年传统“铁公基”4万亿的投资举措，而是要面向数字基建，推进创新与数字技术相结合来驱动经济内涵式增长。因而，“新基建”既符合稳增长的要求，也体现了新发展理念。
从长远看，新基建的落脚点在于加快发展数字经济，“推动我国经济转型升级、实现高质量发展”[1]。一方面是利用5G、物联网、工业互联网，实现以数据流带动生产要素，在更大范围内对技术、资金、人才、物料、车间、企业等实现资源优化配置，支撑数字经济的发展，推动数字经济和实体经济深度融合；另一方面是利用新一代信息技术，“加快与先进制造、新能源、新材料等技术交叉融合，引发群体性、颠覆性技术突破，为经济增长持续注入强劲动能”[2]。鉴于新基建投资成本高和见效周期长，要充分发挥其强大的外溢效应，利用关联的产业、业态和商业模式，来分摊或降低商业化、市场化成本和风险。
“新基建”的政治逻辑
在2018年4月召开的全国网络安全和信息化工作会议上，习近平总书记指出“信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇”，这一判断具有重大的战略意义。
上个世纪九十年代初信息化浪潮兴起之际，美国通过国内信息基础设施法令实施了“信息高速公路”战略，凭借自身领先的信息技术、坚实的信息基础设施和强有力的网络文化，在网络空间占尽优势。如果说在以上一代信息化为标志的国家竞争战略面前，我国处于“学走跟跑”阶段；那么以智能化为特征的下一代国家综合实力竞争中，我国必须有“并跑”和“领跑”的相应战略。某种意义上说，新基建就是这种战略体现。
目前美国并没有使用类似我国“新基建”的概念，但对于新基建的主要建设领域，如工业互联网、人工智能、大数据运用和网络安全，已然先行布局。尤其是美国工业互联网战略利用美国强大的新一代信息技术、网络、大数据，对于工业化的机器、设备、集群进行深度结合，形成新协同、新资源、新生产要素，而且美国工业互联网联盟（IIC）发布的工业互联网参考架构（IIRA）作为战略制高点的前瞻性布局，已抢占先机并全面提速。因而，我国布局的数字基建最终形成国家竞争新优势，需要新基建助力数字化、网络化、智能化发展，成为战略性新兴产业发展和新一轮工业革命的关键依托，这也是我们抓住信息化发展历史机遇、实现中华民族伟大复兴的政治逻辑。
“新基建”的社会逻辑
本质上说，“新基建发展的主要动力来自创新推动、数字赋能和需求拉动”[3]，更符合智慧社会的发展逻辑。党的十九大报告提出要加快建设创新型国家，为建设智慧社会提供有力支撑，这一阐述是基于大数据、人工智能与其它科技融合作用于社会变革的基本判断。智慧社会的基本特征，表现为信息网络泛在化、规划管理信息化、基础设施智能化、产业发展数字化、政府决策科学化、公共服务优质化、社会治理精细化等方面[4]，这正是新基建价值的社会外溢性。
新一代信息技术的发展和运用，使得我们正在进入“人—机—物”高度融合的三元世界，社会活动对于数字基建高度依赖的同时，也为社会治理方式和体制的创新铺设了底层逻辑。5G、物联网、人工智能、计算中心和数据中心等新型通信基础设施和算力基础设施，正加速应用到社会治理中，并与传统基础设施融合，帮助解决政府决策、产业规划、城市交通、应急管理、公共服务、社区治理等领域的难题，特别是正在改变着以新型智慧城市为场域支撑的惠民服务、精准治理、生态宜居、智能设施、信息资源、网络安全、改革创新、市民体验等各个方面。如新冠肺炎疫情防控期间，国务院和各地的联防联控工作机制利用数字基建，在疫情分析预测、物资调配、人员流动追踪、社区防控、企业复工、学校复学、在线教育等方面，带来了不少新的应用场景。可以预见，数字基建在这次疫情防控中取得的成绩与发现的问题，有利于引导新基建在智慧社会进一步发挥作用。
当前“新基建”的热度主要表现为媒体宣传、政策安排与投资意愿三个方面
“新基建”的宣传热度
2020年3月4日召开的中共中央政治局常务委员会会议强调：“要加大公共卫生服务、应急物资保障领域投入，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。”这一会议精神，把一年多前提出的新基建概念，又推到了宣传风口。在百度指数中，“新基建”一词的热度，从3月4日起迅速上升，并在这段时间里持续保持。与其相关的热词，包括数字经济、特高压、充电桩、工业互联网、数据中心等，构成了新基建的概念域。另外，不少咨询机构的研究报告也纷纷出台，分析了新基建的行业属性与投资趋向，并提出政策建议，形成一种媒体与行业互动促热的局面。
与此同时，与媒介和行业的宣传热度相比，学术研究对新基建的反应相对比较平和。作为收录国内主要文献的国家知识基础设施，中国知网自2018年以来，检索可得近300篇新基建的收录文献，但80%是来自主要报刊的文章，学术期刊类文章很少，以新基建为关键词在硕博优秀论文数据库中的检索结果为零。说明新基建作为一个领域，理论研究尚未形成规模。
“新基建”的政策热度
“新基建”是因政策催生而被频繁使用的概念。2018年12月，中央经济工作会议首次提出这一概念，并于2019年3月被写入政府工作报告；2019年5月国务院常务会议提出要“把工业互联网等新型基础设施建设与制造业技术进步有机结合”，7月中央政治局会议提出“加快推进信息网络等新型基础设施建设”；2019年12月，国家发改委等七部门联合印发的《关于促进“互联网+社会服务”发展的意见》中，要求“加快布局新型数字基础设施”，“加速构建支持大数据应用和云端海量信息处理的云计算基础设施，支持政府和企业建设人工智能基础服务平台”。
进入2020年之后，新基建政策意向大大加强。1月3日的国务院常务会议提出“出台信息网络等新型基础设施投资支持政策”。新冠肺炎疫情暴发以来，党中央对新基建的重视程度更为显著提升，2月3日的中央政治局常委会会议、2月14日的中央全面深化改革委员会第十二次会议、2月21日的中央政治局会议，对于新基建都进行了讨论和阐述；而3月4日的中央政治局常委会会议，要求“加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”，引爆这一概念热点。4月20日，国家发改委新闻发布会上，官方首次明确了“新基建”的范围，并提出加强顶层设计、优化政策环境、抓好项目建设、做好统筹协调等四个方面工作。
中央密集部署后，地方上纷纷响应。目前几乎所有省级政府都出台了关于新基建（尤其以5G为代表）的扶持政策，明确要加快新型基础设施建设，加大投资力度和建设规模。因而，总体上看，新基建是一种自上而下部署的政策安排，有着政策催生催热的特殊性。
“新基建”的投资热度
投资热点随着政策热点而来。据不同的研究报告统计，当前我国31个省级政府出台的投资计划，新基建的投资总额约在40—50万亿间，可见政策引导的投资热度有很大的冲动性。
中国银行研究院发布的《新冠疫情影响下中国“新基建”发展方向与政策建议》研究报告，梳理了新基建重点领域的基本情况和未来发展目标规划，估算出今年新基建七大重点领域投资规模约为1.2万亿元。其中，5G基站及相关设备投资约为2500—3000亿元，特高压相关投资（含电网信息化等）约为800—1000亿元，新能源汽车充电桩投资约为200—300亿元，大数据中心投资约为600—800亿元，人工智能投资约为300亿元，工业互联网投资约为500—1000亿元，城际高速与城市轨道交通相关投资约为6000—6500亿元。可见，新基建领域的投资分布并不均衡，接近传统基建的城际高速与城市轨道交通，以及火热的5G设施，是主要投资对象。
在“新基建”热度下还需保持冷思考
新基建目前还是一场摸着石头过河的探索，旧有发展思路固然不可取，但新的思路还需要凝练和理顺，所以需要作几个方面的冷静观察。
方向是否确定
到目前为止，在国家政策文本中尚没有“新基建”的具体定义，而不同行业出于自身利益发出的不同声音，又稀释甚至模糊了其概念焦点。因而，需要一种相对稳定的建设性表述，防止认知偏差。
2018年12月的中央经济工作会议上把5G、人工智能、工业互联网、物联网等四项创新表达为新基建，这可以被视为狭义的新基建。2019年3月2日的央视报道中“新基建”的概念又为扩展，包括七大领域，即在原来四项创新型的数字基建基础上，增加了特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩等三项补民生短板的建设领域。2020年4月20日，国家发改委首次明确新型基础设施主要包括3个方面内容：一是信息基础设施（包括通信网络基础设施、新技术基础设施和算力基础设施等），二是融合基础设施（如智能交通基础设施、智慧能源基础设施等），三是创新基础设施（如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等）。但值得注意的是，国家发改委也表示，伴随着技术革命和产业变革，新型基础设施的内涵、外延也不是一成不变的，将持续跟踪研究。可见，对于新基建的认识仍然具有不确定性，需要在建设实践基础上不断完善。
是否政策“圈养”
产业政策存废之争由来已久。英国发展经济学家桑加亚·拉尔在《产业政策：政府在促进工业和技术发展方面的作用》一文中，将国家的产业政策分为选择性产业政策和功能性产业政策[5]，学术界因此也就有了支持选择性产业政策和支持功能性产业政策之争。
制订产业政策，是我国政府发挥经济调节功能的重要抓手。但在具体类型选择上，多数学者支持推进选择性产业政策向功能性、普惠式转型。不过，从目前新基建的产业政策类型上看，政府普遍采用了选择性产业政策，即由政府主导识别选择产业，加以倾斜式扶持。如目前在数字基建领导中，无论是工业互联网、5G、人工智能、数据中心，均由工信部相关政策文件，规定了数量、类型、地区分布、评价标准。工信部办公厅2019年11月印发的《“5G+工业互联网”512工程推进方案》、2020年3月发布的《工业和信息化部办公厅关于推动工业互联网加快发展的通知》，对于产业公共服务平台、标杆网络、重点行业龙头企业和地方骨干企业开展工业互联网内网改造升级形成的典型工业应用场景，均罗列出具体的数量目标。在数据技术发展与运用存在不确定性的产业中，由政府事先判断所要支持的技术和产业并“挑选冠军”的做法，显然有很大的风险。因而有学者呼吁，“新基建”主要是数字化基础设施，技术含量高、发展变化快，而且必须与市场、企业的需求耦合，因此应由市场主导[6]。
总体上，政府的政策工具应该为新基建发展创造条件，协调运用财政、货币、贸易、创新等政策手段，建立产业政策的相机调整机制，提高政策效应，摒弃政府直接投资、上项目，或者直接补贴等行政手段，防止因采用选择性产业政策造成特惠式的产业“圈养”行为，保障新基建及其新产业的健康发展。
支撑是否完善
与传统的基建类型相比，新基建无论是建设项目本身，还是其在产业、社会治理等方面的价值外溢，都需要有完善的支撑。
区域建设与发展的支撑差异，表明新基建并非具有普适性。赛迪智库工业经济研究所发布的《我国各省区市“新基建”发展潜力白皮书》，利用发展基础、产业支撑、承接能力以及创新发展等四个维度构建起的评价指标体系，对于国内31个省级区域进行了新基建发展潜力评估。评价结果显示，广东、江苏、上海、北京、浙江、山东、福建等地得分在80分之上，“新基建”发展潜力处于全国领先地位，而甘肃、青海、黑龙江、新疆、宁夏则处于全国落后区位，得分在60分以下。特别是承接能力方面，西部和东北地区限于产业基础和人口规模，其土地和能源的成本优势很难转化为市场优势，因而，极容易导致产能过剩、建易管难、入不敷出的风险。
另外，从国家层面看，国外的新基建主要领域与我国相比，尽管规划不如我国系统，投资也不如我国规模大、速度快，但在关键核心技术的投资上大大超过我国，我国新基建的技术基础并非十分牢固，在人才要素上也比较薄弱。因而，有专家指出在项目落地实施过程中，还要充分考虑各地实际需求、自然地理条件、网络布局基础，以整体优化基础设施网络为标尺，防止各地不顾条件、一哄而上，造成新的产能过剩。[7]
投资是否过热
新基建需要政府引导，但在当前经济下行压力增大的背景下，地方政府和行业投资有高涨刺激的冲动。目前各地政府公布的重点项目计划投资规模已达数十万亿元，远非当年传统基建的4万亿投资可比。
新基建所涉及领域的投资并不会立竿见影，项目难度也比传统基建更大，投资回报不确定性也更高，如果政府直接大包大揽，必然会提高政府债务风险，也达不到拉动经济的效果。另外，采取PPP建设机制的效果也值得商榷，因为按照以往经验，PPP项目更偏好传统基建。如以往在我国总投资规模为17.6万亿元的存量PPP项目中，铁路、公路、桥梁、水利工程等传统基建约占7.1万亿元，占比接近41%，而在信息网络建设、光电、充电桩、生物质能、智慧城市、科技等新基建项目上不足1000亿元，占比只有0.5%。从这个意义上说，需要用理性来遏制冲动性投资并选择有效融资方式。
综上所述，新基建是一种战略布局和政策工具运用下促进经济发展、提升国家综合实力、达成智慧社会的新型领域，具有解决当前应急问题与支撑未来可持续发展的双重功能。但由于新基建是以创新发展为主要特征的高科技领域，具有发展方向的不确定性、支撑环境的严苛性、政府引导和市场主导的协调性，因而，不能被一时的宣传热点、政策热点与投资热点所裹挟，还需要冷静思考、深入研究和适时调整。
【本文作者为浙江大学公共管理学院教授、电子政务研究所所长】
注释
[1]史丹：《新基建加速我国经济由大向强转变（人民要论）》，《人民日报》，2020年4月8日，09版。
[2]贾康：《新基建：既是当务之急，又是长远支撑》，《党政研究》，2020年第4期，中国知网2020年4月21日网络首发。
[3]潘教峰、万劲波：《新基建如何实现代际飞跃》，新华网，2020年4月22日更新。
[4]单广志：《智慧社会的美好愿景》，人民网，2018年12月2 日更新。
[5]Lall S., Industrial Policy: The Role of Government in Promoting Industrial and Technological Development, UNCTAD Review, 1994，65-89.
[6]《“新基建”怎样不走老路》，新华网，2020年3月24日更新。
[7]王磊、吴绪亮：《以强化政策协同保障“新基建”高质量发展》，《人民邮电报》，2020年3月11日，03版。
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