摘 要:随着我国经济社会繁荣发展，城镇化水平快速提高,各要素流动的规模和范围也与日俱增。仅从人的流动来看，我们已经进入了“大流动时代”。“大流动时代”的到来，意味着更多始料未及的社会问题和风险将逐渐浮现。这些问题集中体现为社会治理体系与社会治理能力无法满足“大流动时代”对高水平社会治理的需求，此次疫情“大考”中暴露出的诸多社会治理问题与短板，就印证了这一点。如何实现“大流动时代”下的高水平社会治理，已成为当下无法回避的现实挑战。
关键词:人口流动 社会变迁 社会治理 刚性边界
【中图分类号】D631 【文献标识码】A
新冠肺炎疫情发生后，在党中央的坚强领导下，全国人民众志成城，共克时艰。日趋完善的社会治理体系、日益提高的社会治理能力在疫情防控中发挥了重要作用，强有力的领导保障、超大时空范围的资源调配能力、超大规模的社会动员能力等优势凸显，向全世界展现了中国特色社会主义制度的优越性。
但是，面对疫情“大考”，中国的社会治理在经受住考验的同时，也暴露出诸多问题。这些问题集中体现在社会治理体系与社会治理能力仍无法满足“大流动时代”对高水平社会治理的需求，社会治理理念、制度体系、治理工具等仍无法充分适应“大流动时代”的社会现实。这些问题虽暴露于非常时期，却在一定程度上反映出当前社会治理体系与治理能力面临的根本性问题，值得反思与重视。
“大流动时代”的社会现实
从国家卫健委发布的《中国流动人口发展报告2018》来看，自1982年以来，中国流动人口规模快速增长；党的十八大以来，随着全面推进市民化各项改革措施的落实，流动人口规模进入调整期，但2017年仍保持在2.445亿人。
以上数据对流动人口的统计口径基本采用了“六普”的定义，即时间上主要限定为“在流入地居住半年以上”的人员。如果按照国内一些地区实际采用的流动人口政策定义，中国流动人口的规模将更加庞大。而如果以人们的日常流动频次来衡量“人口流动”而非“流动人口”规模的话，中国的“人口流动”规模将超过全国总人口数倍。仅从人口流动来看，中国社会已经进入了“大流动时代”。
“大流动时代”是社会化大生产的必然产物。日趋发达的交通运输网络为流动奠定了基础，不断发展的市场经济，催生了各类生产要素在全社会自由流动、优化配置的需求，促使人流、物流、资本流与信息流相互交织，流动的规模与范围与日俱增。其中，人是最活跃的流动要素，是流动的主体；爆炸式的信息流是对高流动社会现实的反映。从驱动力上来看，人的流动既有追求美好生活、优化生产要素分配等积极动因催生的“主动流动”，也有种种制度壁垒与地区间不均衡不充分发展等消极动因造成的“被动流动”。同时，生产方式的深刻转变，使得“流动”不再是传统社会结构的附加之物或待解决的问题，而是现代社会正常运行的基础；“大流动时代”的到来，昭示着深层次的社会结构转型，意味着分化、变迁与改革将成为新的社会常态，更多始料未及的社会问题和风险将逐渐浮现。如何在“大流动时代”实现高水平的社会治理，已成为当下无法回避的现实挑战。
“大流动时代”对社会治理的挑战
社会治理是国家治理的重要组成部分，在“国家治理体系和治理能力现代化”的话语体系下，学者往往以“体系—能力”作为基本框架来分析社会治理问题，并将其基本等同于制度体系与制度执行能力。但制度体系不仅包括显性明文规则或“纸面制度”，更包括规则背后以理念和价值判断为基础的意义结构。同时，执行能力也不仅是制度体系以何种“机制”运作的问题，更包括人们手中治理工具所代表的生产力发展水平。
虽然“大流动时代”已经成为社会现实和长期趋势，但中国社会从“静态”转为如此大规模的高流动态，仅仅是最近二十多年的事情。在剧烈的社会变迁面前，制度体系的相对稳定性及治理工具的更新惰性在一定程度上阻碍了中国的社会治理体系与社会治理能力充分适应“大流动时代”的社会现实，具体表现为：
以“静态社会”为基础的治理理念无法充分适应“大流动时代”的社会价值基础
改革开放以来，在传统“静态社会”中被视为社会不稳定因素的“流民”早已褪去其消极色彩，成为推动经济社会发展的重要力量，流动的参与者早已遍及社会各个阶层。但是，当前的社会治理理念仍或多或少地对“流动”（尤其是人口流动）持有负面评价，甚至将其与失序、风险、危险等同。新冠肺炎疫情发生后，一些地方对流动人口的排斥态度已充分暴露这一问题。全国频现的针对流动人群的“一刀切”封堵式防控，本质上仍属于静态社会的治理模式，看似“硬核”，但合法性及合理性都有待商榷。
实际上，即便流动人口客观上放大、传递了风险，甚至在某种意义上加重了危机，但在风险与危机面前，流动人口面临的威胁和承担的实际损害往往更大，更需要社会的包容、呵护与支持。换句话说，流动人口并非危机本身，而是危机的受害者，甚至是更加脆弱的受害者。良好的社会治理应当在风险显露、危机爆发时采取有效措施增进社会成员间的相互信任与合作，而非片面地将流动人口视为“敌人”——在此次疫情面前，真正的敌人应该是病毒，而非受病毒威胁的人。非常时期，在社会治理中以“敌我思维”对待流动人口，甚至将流动人口“污名化”“妖魔化”，长远来看只能使流动人口更加脆弱、更易受伤害，甚至会打破来之不易的社会信任、造成社会割裂，引发一系列更加广泛、深远的“次生社会灾害”。
以“刚性边界”为基本逻辑的制度体系无法充分适应“大流动时代”的社会结构特征
“大流动时代”的社会结构总是处在不断的分化、变迁之中。目前，我国许多地区已经存在大量的跨国要素交流活动，社会的流动性之强甚至已经超越了国家边界。而这种情况下，社会治理的一些制度安排和治理手段仍然试图把社会再次固定下来，多少有些一厢情愿。一方面，传统的“以户定人”“以房定人”“以单位定人”等人口登记管理方式在相当大程度上已经无法反映人群的真实位置和流动轨迹，户籍、暂（居）住证等制度性数据库中收录的居住地址远不如快递单上的收货地址准确，也早已成为社会现实；而不论是村（居）委会等管理属地的划分，还是各地普遍实施的网格化社会治理，由于其空间边界是刚性的，往往无法完全适应“大流动时代”变动不居的社会结构；传统社会治理中“属地管理”的主观愿望，与“大流动时代”下“人地分离”的社会现实相冲突。近期，为落实防疫工作，各地普遍展开对人口流动状态的重新摸底，在一定程度上反映出现有的人口管理体制在应对高流动性社会问题时已捉襟见肘。同时，这种仍将人划分至社区及单位等刚性空间的摸底办法能在多大程度上确保人流信息的时效性，也非常值得怀疑。
另一方面，“刚性边界”的基本逻辑还体现在政府的“条块结构”中。社会治理的大量事务发生在基层，背后需要一套高效的行政组织结构以应对社会治理中随时可能发生的风险。“大流动时代”下，边界清晰、规则导向、注重分工与等级次序的“条块组织”尚能正常应对日常社会治理。但是，一旦风险突显，高流动社会的危机发生规模及传播速度将远远超出传统静态社会的应对极限，同时，“条块组织”因其不可避免带有尾大不掉、协同失灵、责任规避等“反功能”缺陷，将难以满足非常时期社会治理“问题导向”的现实需求。疫情防控期间成立的“指挥部”“领导小组”等高规格协调机构虽然能够在非常时期有效发挥领导与协调职能，但它们更偏重于“事后应急”，难以在危机未发或初发时实现有效的风险控制。
以“填报”为代表的传统治理工具无法充分适应“大流动时代”的社会变迁速度
信息是社会治理的核心要素，良好的社会治理中，一切决策与行动都必须建立在及时可靠的信息之上。“大流动时代”的社会治理，面对着高流动性催生的复杂多变的信息洪流，比以往任何时候都更加需要强大的信息处理能力。在风险发生的非常时期，这一点变得至关重要。强大的信息处理能力是将社会治理危机扑灭在萌芽状态的前提。
在当下的社会治理实践中，基层工作者承担了大量的信息搜集任务，这些任务往往以“填表”的形式落实。实际上，这些常常被社会各界诟病为“表格形式主义”的填表报表任务，同样让基层工作者苦不堪言。这类费时费力、效率低下、信息时效性及真实性均无法保证的信息采集方式仍广泛存在，充分反映社会治理的“工具箱”中缺乏能够有效应对“大流动时代”信息爆炸的信息处理工具。一些地方虽然已经开始摸索“扫码填表”等电子化的信息采集方式，但这种方式除了在形式上将“以书写填写纸质表格”转化为“以打字填写在线表格”并减少了个别信息流通环节之外，本质上与“笔填纸表”并无区别，存储在电子设备中的数据仍然像写在纸上的数据一样难以在“表格”之间共享，同类数据重复填报的问题依然普遍存在。甚至，由于一些软件系统存在设计缺陷，基层工作者需要逐户登门重新录入居民信息，反而进一步降低了信息处理效率。
以小见大，问题的本质在于当前社会治理“工具箱”的信息化水平与信息技术发展水平脱节，传统的治理工具在技术理念和生产力层面不适应“大流动时代”的信息爆炸局面。“纸上办公”仍然是目前社会治理工具的基本特征，互联网等信息技术手段应用虽广，但深度不足。换句话说，当前的社会治理仍然停留在“+互联网”阶段，现代信息技术还是传统社会治理工具的补充，人们虽然在屏幕和键盘前工作，通过互联网传递信息，但这与以现代信息技术的思维和方法全面重构社会治理体系的“互联网+”有本质区别。社会治理基础信息的搜集仍然要靠基层“填表”，其真实性只能靠填报者“认真填写、后果自负”来保证；社会问题及风险点的发现仍然需要基层工作者耗费大量精力进行“拉网式摸排”，而非来自于对“大数据”等海量信息深度挖掘分析后的精准预判。信息化治理工具的匮乏，使得基层社会治理在社会流动大潮面前力不从心，不得不在一定程度上强化对社会流动“一刀切”甚至“扩大化”的“封堵式管理”，这样一来，又增加了社会不稳定因素。
全面提升“大流动时代”的社会治理水平
实现“大流动时代”下的高水平社会治理，需要我们全面变革治理理念、创新制度体系、提升治理工具的生产力水平。
以法治精神和包容理念奠定社会治理的价值基础
法治是现代社会的基石，“大流动时代”的社会秩序更需要建立在法治基础上。越是非常时期，越需要社会治理工作者将法治作为行动的基本原则；在社会治理的“前沿阵地”——基层社会治理中，更需要避免为了实现治理目标而“不择手段”。僭越法治的手段，短时间内或许能保证治理目标如期实现，却破坏了社会秩序的基本原则，贻害无穷。在社会治理中坚持法治的价值导向，意味着“大流动时代”的相关立法、制度建设、执法及管理体系应尊重流动，平等对待流动，给予流动必要的保护，而不是将流动视为亟待消灭的“洪水猛兽”。
法治精神对“平等”的强调，内在地要求社会治理要以包容理念对待流动，既要积极适应不断增强的“主动流动”，又要采取有效措施减少非必要的“被动流动”。“被动流动”往往由地区间的不均衡不充分发展或特定的制度壁垒催生（工作地与居住地分离的“候鸟族”即为此例）。“被动流动”不仅不能为人民群众带来真正意义上的美好生活，反而增加了人们的生产生活成本和社会治理负担。包容性发展和包容性治理可以通过为流动人口提供更多的公平发展机遇，实现均等化的基本公共服务供给，推动地区间均衡发展，减少“被动流动”的必要性，逐渐消减“被动流动”的规模。
以网络化治理突破“刚性边界”对社会治理水平的制约
组织管理对权责明晰化的要求往往会形成职能及辖区的“刚性边界”，但“大流动时代”复杂的社会事务通常需要组织间跨职能协作；流动催生的复杂社会网络也常常会突破既定的辖区边界。由此看来，网络化治理是“大流动时代”社会治理的必然要求。
一方面，网络化治理意味着不论是最基层的社会治理网格，还是更高层级的各类“条块组织”，都要有意愿和健全的机制突破职能及辖区“刚性边界”，应对高流动性对社会治理带来的巨大挑战。对于基层网格化治理来说，要化静态之“格”为动态之“网”，提升跨网格联动及协同治理能力；对于主导社会治理的各级领导机构及主管部门来说，要构建敏感而有效的跨部门协调机制，及时应对复杂的社会事务及潜在的社会风险。
另一方面，网络化治理意味着社会治理要突破政府“管”与社会“被管”的严格界定。政府主导不意味着政府控制，而是要形成全社会共同参与、积极合作的治理网络，实现从“治理社会”到“社会治理”的深刻转变。“大流动时代”，诸多社会治理事务早已突破区域、部门乃至政府自身的权责边界，需要大范围的统筹和资源整合，这一点在非常时期尤甚。在这种情况下，政府的主导作用不仅体现在它是治理网络的重要节点之一上，更体现在它所发挥的制度构建、协调监督等“元治理”作用上。新冠肺炎疫情发生以来，在党的领导下，各类社会主体积极贡献力量，共同应对危机，充分证明基于主体间合作互信的网络化治理在中国不仅具有可能性，更是行之有效的现实策略。中国共产党积累的丰富的群众动员、统一战线经验，以及“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的根本工作路线，更使得网络化治理成为实现社会良治的必经之路；党的组织建设，特别是近年来加强基层党建取得的丰硕成果，也势必成为编织社会治理网络的“中轴线”。
值得一提的是，“兵养千日”方能“受命一时”。各类协调机制及社会治理网络不仅要在非常时期发挥应急作用，更要在日常社会治理中不断“涵养”，在常态化运行中保持其敏锐性及灵活性，以应对“大流动时代”随时可能出现的各类社会风险。
以数字化治理实现“互联网+社会治理”的全面转型
社会治理应当拥有与社会生产力发展水平相匹配的“工具箱”。在“大流动时代”，唯有以现代信息技术为基础的数字化治理工具才有能力应对信息爆炸的社会现实。但是，现代信息技术并不是纯粹的“工具”，而是奠基在先进生产力基础之上的一套权力结构和思维方式。社会治理的“互联网+”转型也不仅是在传统的治理方式方法上附加一些互联网因素，或将传统的“纸上工作”搬到屏幕上那么简单。从这一点来看，当前治理转型面临的真正障碍不仅仅是技术，更有“前信息时代”的思维方式和阻碍数据信息共享互通的权力壁垒。
因此，以数字化治理实现“互联网+社会治理”的全面转型，不仅要加强“大数据”“云计算”等新兴信息技术的创新应用，为社会治理工作者，尤其是基层工作人员提供强大易用的信息化软硬件工具，为打通数字化治理服务基层的“最后一公里”提供充足的信息支撑；还要倡导基层工作者积极转变思路，以“数据思维”“信息思维”“互联网思维”武装大脑，使通过现代信息技术处理社会治理事务成为社会治理工作者的“本能”选择；更要全面调动各行业的数据信息，破除阻碍数据共享互通的壁垒与障碍，将传统高成本、低效率、低保真度的人工主动填报的社会信息汇总过程和基于直觉、经验等感性判断的人工决策过程，逐渐转变为低成本、高效率、高保真度的跨部门、跨行业大数据归集过程和基于强大理性计算能力的数字化决策过程，让“大流动时代”的社会治理在面对日趋复杂的治理事务时，真正达到“事半功倍”的效果。
【本文作者为山东大学（青岛）副校长兼国家治理研究院副院长、教授；山东大学政治学与公共管理学院行政管理专业博士研究生李烁对本文亦有贡献】
参考文献
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