摘 要:基层治理现代化转型中存在治理主体不履行或不完全履行职责，态度消极、不思进取或不敢担当的“不作为”和滥用职权、独断专行或不按规则办事的“乱作为”现象。“不作为”和“乱作为”既是治理主体推进基层治理现代化进程中心理不适应的表现，也是利益驱使、府际间权责划分不清晰和监督规范不到位引发的结果。矫正基层治理现代化转型中的“不作为”和“乱作为”，必须深化基层治理制度供给侧结构性改革，鼓励基层积极作为，规避基层乱作为。
关键词:基层治理现代化 不作为 乱作为
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
基层治理是国家治理的支撑，实现国家治理体系和治理能力现代化，重心在基层，难点也在基层。党的十八届三中全会以来，基层治理现代化转型取得了长足进展，但也存在治理主体（主要指国家公职人员，下同）“不作为”和“乱作为”的问题，这不仅弱化了基层治理的效能，也影响了党和政府的形象。党的十九届四中全会提出，要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，关注并矫正基层治理现代化转型中的“不作为”和“乱作为”问题，关乎基层社会治理新格局的构建。
“不作为”和“乱作为”的表现
基层治理现代化转型中的“不作为”和“乱作为”，本质上是基层治理主体在治理体系和治理能力的现代化转型上存在的两种错误行为。前者表现为“差之千里”，导致基层治理体系和治理能力不能满足治理现代化的需求；后者呈现为“物极必反”，致使基层治理体系和治理能力发展错位，越位膨胀，背离了治理现代化的初衷。
“不作为”是指在基层治理现代化转型中，治理主体在推进治理体系和治理能力现代化中不履行或不完全履行相应职责，态度消极、不思进取或不敢担当的一种现象。从治理体系上看，“不作为”主要表现为基层治理主体未适应从“管理者”向“服务者”、从“全能型政府”向“服务型政府”的转变，在新时代继续以管理者身份实施治理，因而处处碰壁；治理思路、治理工具和治理方式难以满足基层治理变革的需要，导致治理对象不能适应、反感作为。从治理能力上看，“不作为”主要体现在基层组织涣散、党建引领不足、治理主体“五指分散不成拳”，在“拼盘式”经费配套和“一刀切”目标考核的张力中“选择性关注”或“选择性治理”；微心态、微作为、微视距和微治理等“微状态”问题显著，“等靠要”心理和官僚主义、形式主义严重；“做一天和尚撞一天钟”，对本职工作之外的事情漠不关心，对存在的问题习以为常，不过问、不敢抓。在日常工作中虽然处处留痕、表面上一丝不苟，而实际上尸位素餐、就大避小，做选择、搞变通、打折扣，对上欺瞒、对下悬浮，导致制度（行政）“空转”。
“乱作为”是指在基层治理现代化转型中，治理主体在推进治理体系和治理能力现代化中滥用职权、独断专行或不按规则办事。主要表现为，基层党政主要领导以个人力量垄断地方权力，对辖区实施“寡头治理”，肆意行政、违法行政，以言代法、以权压法，逐利违法、徇私枉法，导致基层治理异化。与此同时，在压力型体制和“项目制”等治理逻辑下，我国党政部门内部授权机制和授权形式复杂多样，基层党政一把手被授予的往往是辖区内全局性和全面性的权力，这使得党政主要领导权力边界模糊，极易引发争权夺利问题。由于基层位于官民衔接层域，因此基层治理进程中的小微权力极易逃离体制内外的有效监督，引发权力异化、肆意妄为和滋生腐败等乱象。
此外，在治理能力方面，“乱作为”突出表现为一些基层工作人员不重视自身能力素质的提高，过分注重技术，视技术为基层“善治”的“万能钥匙”，导致基层治理滑向“技术型治理”和“电子官僚主义”。在基层治理现代化转型中，物联网、区块链、大数据和人工智能等技术嵌入，的确有利于推动基层治理走向多元化、民主化、无缝隙化、透明化、高效化和智能化。但技术本身具有一定的风险性，不会因为是人类的创造物，就理所应当地永远为人类任意驱使和奴役。因此，将技术过度嵌入基层治理，容易引发治理绩效“内卷化”、技术操控和民众越发远离基层治理场域等风险。
“不作为”和“乱作为”的成因
基层治理现代化转型中的“不作为”和“乱作为”，很大程度上是规章制度滞后、职业道德缺失、社会关系扭曲、模仿行为悖论、认知能力偏低和自主文化落后等因素导致的结果。“不作为”与“乱作为”彼此相互对立，但又内在关联，揭示了基层治理现代化转型中的短板与弱项。
“不作为”很大程度上是基层治理主体在推进治理现代化进程中心理不适应的表现
改革开放以来，国家事务空前增多，为缓解治理压力，中央和地方上级政府借助压力型体制、目标管理责任制和项目制等，不断将事务向基层下沉。同时，在历经乡政村治、分税制和编制“只减不增”等系列改革之后，我国行政体系内财权逐级上收、事权逐级下移，基层治理能力与治理任务、治理专业性与治理技术、治理资源与治理需求不匹配，权责不对等、条块分割和权小责大等问题突出。“上面千条线，下面一根针”，大量事务性工作的裹挟、执行中的被动处境和忙闲不均等多重因素导致基层干部心理不适应，成为“不作为”的重要原因。在“项目治国”和“行政发包”制基础上，压力型体制同“政治锦标赛”纵横贯连，层层加码，在基层形成了细密的政治责任和行政任务网络。基层干部工作繁重、疲于奔走，因收支失衡而失落，因工作焦虑而不适应，进而“无为而治”和“选择性治理”等策略应运而生，导致了基层治理的“溢出效应”。
“乱作为”源于利益驱使和府际间权责不清及监督不到位
“乱作为”的背后至少存在两条隐形脉络。一是利益驱使。“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往。”在以城带乡、城乡一体化和乡村振兴等背景下，基层日益成为人财物资源的聚集地，在各类补助收入、提款收入和专项资金的诱惑下，打破治理常规和突破政策瓶颈，逐渐成为基层治理者攫取高额收益的重要手段。更重要的是，基层治理现代化转型不仅是乡村发展的“新干线”，更是基层治理者晋升的新机遇。由于“政治锦标赛”竞争激烈，循规蹈矩的治理策略注定难以取得显著优势，拔苗助长“催熟”政治、经济和社会等领域的治理绩效，逐步成为部分基层治理者的优先选择。
二是府际间权责划分不清晰和监督规范不到位。在我国，不同层级的政府在机构设置、职能、权责上高度统一，每级政府都管理着大致相同的事务，职责同构、权责共担和权责不清的状态使得府际间权责边界模糊，造成错位行政和越位作为的操作空间。加之我国党政部门内部授权机制和授权形式复杂多样，多头授权和政府通过文件自我授权等现象屡见不鲜，这使得越是基层，治理主体的权责越是宽泛。模糊的府际权责划分连同宽泛的基层治理权责，为基层提供了乱作为的可能，也加大了对基层乱作为进行监督和防范的难度。
“不作为”和“乱作为”的矫正
“九层之台，起于累土”。基层治理现代化转型有利于让基层充满活力又和谐有序，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要。基层治理现代化转型中的“不作为”和“乱作为”现象，表明基层在治理体系和治理能力建设中仍然面临相关体制机制的梗阻。必须深化基层治理制度供给侧结构性改革，固根基、扬优势、补短板、强弱项，夯实基层社会治理基础，构建基层社会治理新格局。
鼓励基层积极作为
首先，推动社会治理和服务重心向基层下移，在将更多资源下沉到基层的同时，把基层治理同基层党建结合起来。将加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿基层治理现代化转型的主线；把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒；进而建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的基层治理体系。
其次，清晰划分府际间权责关系。建立事权和支出责任相适应的制度安排，设置合理规范的任务分配和认领机制，防止资源下沉后上级政府“甩锅”行为和“层层加码”现象。
最后，建立健全容错纠错机制。宽容基层干部在改革创新中的失误错误，切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性，鼓励基层干部想作为、愿作为、敢作为。
规避基层乱作为
首先，厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界。贯彻落实基层治理主体的法定权力、责任和义务；推动建立基层干部权力清单、责任清单和负面清单制度；通过完善权责一体的治理制度，公开行使公共权力和便民服务事项的政策依据、权限范围和运作流程，压缩基层乱作为的操作空间。
其次，完善基层治理机制。及时制止肆意行政或违法行政，严惩以言代法、以权压法、逐利违法和徇私枉法等行为，严处不敬畏、不在乎和阳奉阴违等问题。更重要的是，应当建立责任倒查问责机制，对明察暗访发现和上级交办、领导批办、部门转办、媒体曝光、群众举报的各类基层乱作为问题，做到及时调查处理。对不计后果乱作为、“为所欲为”造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的要记录在案，已经离任的也要追究责任。
最后，建立健全小微权力监督制度和道德约束机制。形成群众监督、社会监督、上级监督和会计核算监督、审计监督等全程实时、多方联网的监督体系，将基层治理的领导方式和工作方法转至现代化、规范化、科学化和法治化的轨道上。
【本文作者为厦门大学公共事务学院教授；厦门大学公共事务学院博士研究生陈宝玲对本文亦有贡献 】
参考文献
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