摘 要:新冠肺炎疫情既是对地方政府治理能力的大考，也是对“简政放权、放管结合、优化服务”改革的考验。在统筹疫情防控与经济社会发展的前提下，各地着力突出权力下放和审批制度改革，进一步提升市场监管效能，运用大数据技术进一步释放优化服务改革的效能。将这些有效举措提炼上升为治理经验，对深入推动常态化治理下的放管服改革向更深层次更高水平迈进意义重大。
关键词:“放管服”改革 简政放权 市场监管 优化服务
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
新冠肺炎疫情的蔓延与持续，已给全球公共卫生安全带来巨大挑战。中国面对突如其来的疫情，坚持在党的统一领导下，按照“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的要求，坚决打赢疫情防控阻击战。在整个疫情防控过程中，政府治理面临着重大考验。其中，就政府正常运转以及确保经济社会的正常运行秩序而言，是对政府全面放管服改革和提升治理能力的严峻考验。
党的十八届三中全会以来，在中央全面深化改革和政府职能转变的要求下，各级地方政府实施各种举措，不断拓展和深化放管服改革，并积极总结改革成效与经验。而这次新冠肺炎疫情防控可以说是对地方政府治理能力尤其是“简政放权、放管结合、优化服务”改革的一次考验。在各地“答题”应对过程中，有的令人满意，有的则不尽如人意。从“放管服”改革角度观察，各地在应对疫情过程中，为权衡和处理好疫情防控与经济社会发展的重大关系，对企业、社会、公民采取的各种各样的举措，同时存在着值得总结的经验和需要思考的问题。因此，要把地方政府疫情防控期间经历考验的有效举措变为经验，进而深入推动今后常态化治理下的“放管服”改革深层次高水平发展，不断提升地方政府的治理效能和治理水平，推进国家治理体系和治理能力现代化。
以优化营商环境条例推动放管服改革进一步法治化
《优化营商环境条例》已于2020年1月1日开始施行，是进一步推动“放管服”改革法治化的重要依据，它不仅规定了各级政府及部门、各类市场主体、各类中介服务机构等相关主体在特定领域的权力、法律责任和行为制度规范，还涉及包括了市场主体保护和市场环境优化、政务服务、监管执法等关系“放管服”改革的重要领域与关键环节的制度设计与基本要求。比如，严格控制新设行政许可，实行权力清单管理制度，都是对行政审批权力的依法限制和规范化的重要维度。在深化商事制度改革，如推进证照分离改革、备案与承诺制等，以及对企业的鼓励和支持政策方面的规定，都是更深层次更广范围内推进简政放权改革的制度保障。另外，该条例对进一步实现政务服务的法治化和标准化，也有一系列的规定。其中，关于加强和规范监管执法的部分，则强调了政府有关部门必须依法对市场主体进行监管，并对监管方式、监管过程和监管结果做出了具体规定，为创新监管提供了法律依据。
简政放权着力突出权力下放和审批制度改革
突出市场配置资源的决定性作用，着力向企业和社会放权。在“放管服”改革中居于首位的简政放权改革，不仅仅是政府系统内部的上级向下级下放一些领域的行政审批权力事项和增强地方的自主权，更重要的是政府要向市场和企业主体、向社会主体下放一定权力事项。其中，对于市场和企业简政放权来说，关键的是方便企业和公众办事，减少制度性成本，激发市场创新动力；而向社会主体放权，主要是增强社会创新活力。
在“简政”改革方面，要着力推进审批制度改革。这突出体现在要进一步简化或精简审批流程，减少不必要的环节，更加便捷化。在疫情防控期间，各地政府对企业复工复产的审批，成为政府简政放权的一面镜子。有很多省市例如浙江、深圳、哈尔滨等在疫情防控期间陆续推出了多种“网上办”“掌上办”“视频办”“预约办”“集成办”等线上办理的途径和方式，开设更多的网络便民服务专区，“一站式”解决群众个性化的办事需求，使得行政审批流程更加简化与便捷化。这些办理方式和途径，不仅在疫情防控期间有效减少人员聚集，也更加便利化、高效化。
当然，在疫情防控的同时逐步推动复工复产的初期阶段，个别地方政府的措施是值得反思的。比如，有的地方在对复工复产企业及其疫情防控方案等方面的审批上，企业所提交的相关文件在多个部门之间“流转”，一些不必要的形式化流程没有简化，一些流程的现实合理性令人质疑，并没有真正为企业的复工复产提供便捷化服务；有的地方企业复工的条件之一是要求返岗的务工人员开具健康证明以及居家隔离证明，但务工人员在开具证明之时，要经过好几道关，需村医、村支书、村委会、包村干部、乡镇相关部门等的签字或盖章，大大增加了务工人员和基层的负担。可见在某些地方、在某些领域里的治理改革之路还较长。
进一步在更多领域变审批制为备案制或承诺制。有些地方加大力度简化审批流程，减少要复工企业的折腾成本；有的地方把企业的疫情防控方案审批制改为报备制，这都是值得借鉴的做法。在应对疫情期间，各地方的市场监督管理部门，服务于疫情防控管理需要，针对生产疫情防控需要物资或者转产为生产防疫物资的企业，调整与简化了审批程序，企业先承诺、先生产再办证。这给企业提供了相当大的便利，也节省了多方面的成本。上述这些措施实际上是“不见面审批”和“最多跑一次”改革的拓展。
进一步总结经验，从激发市场活力和企业创新的权力下放，到进一步简化不必要的环节的流程再造，再到审批事项和审批职能从跨部门到跨区域、跨层级的协同整合，使得各级地方政府在简政放权方面登上一个新台阶。
市场监管要形成多元主体和多元方式监管合力
市场监管在疫情防控中的突出经验，主要包括在形成监管合力、创新监管方式，加强事中事后监管衔接等方面，这些都值得总结提升，为进一步提升市场监管效能，筑牢市场安全底线奠定坚实基础。
在监管主体上，形成政府、行业、社会多元主体监管的合力。按照国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见，着力构建形成协同监管格局。一方面是政府内部的跨部门、跨层级的协同监管，加快监管平台建设和强化监管的技术支撑。另一方面，面对庞大规模的市场主体，单靠政府机构主体的力量无法全覆盖，尤其是在发现线索方面，要进一步发挥市场主体、社会和公民主体的作用。同时，明确市场主体的自我监管、鼓励行业协会商会参与监管、畅通社会监督和群众监督举报与投诉渠道，形成多元主体监管格局与合力。
在监管方式上，要更加注重多元方式的综合利用。在政府创新“双随机、一公开”监管、信用监管的基础上，注重科技驱动型的监管，充分利用大数据、云计算、人工智能等智慧监管方式。通过多元监管方式的综合运用，形成立体化、动态化监管模式，这不仅利于减少监管成本，更重要的是可以有效地提升监管绩效。
严格依法加大监管执法力度，提高市场主体的违法成本。疫情期间各级政府均加大监管执法力度、维护市场秩序，尤其是针对日常食品乱涨价的行为，以及对口罩等医疗防护物资乱涨价与售卖假冒伪劣产品的行为，进行了严厉的惩罚，这些经验值得进一步提升和完善。例如，河南、上海等地的市场监督管理局针对一些超市出现对不同种类的蔬菜价格暴涨的现象，加大处罚力度，开出了50万元到200万元不等的罚单；在广东，一些地方的市场监管部门针对药业销售公司和药店哄抬口罩价格、价格欺诈等行为，依法加大行政处罚力度。又如，浙江有些地方还针对销售假冒伪劣口罩的行为，依法对相关人员和机构进行制裁。
可以说，这些严格监管以及对违法当事人的惩罚，尤其是在疫情防控期间，其社会影响和社会效果是相当明显的，是值得肯定的。换个角度思考，对于市场主体的假冒伪劣行为，加强监管并且加大处罚力度，提高企业或个人违法行为成本，更好地维护公平竞争市场秩序和筑牢食品药品安全的防线，也应该在常规或常态化治理状态下进一步加强。由此，疫情防控中的监管执法的经验与做法要进一步提炼总结，进一步提升常态化的创新监管治理能力。这种严厉的市场监管执法，尤其是对新业态领域和网络领域的市场监管，以及市场监管的创新方式等，各地都有不少经验。值得注意的是，要在常态化监管治理中使其更加有效，不要陷入运动式治理的窠臼。
运用大数据技术进一步释放优化服务改革的效能
进一步推动优化服务改革，要结合经济社会发展实践需求，拓展优化服务的内涵和外延。
构建完备的政策服务体系，不断优化企业发展环境。在统筹疫情防控和社会经济发展的背景下，各地的政策举措旨在为企业更加顺畅地复产复工打通相关环节，最大程度地恢复社会生产秩序和经济运行。企业要复工复产，不只是运用网上政务服务平台的服务，更重要的是企业的职工分类返岗、设置临时隔离点，以及保障企业职工防疫物资的供应等问题，都需要政府与各方进行对接，协助企业解决。还有的地方政府为解决一些企业扩大生产规模所需要的资金问题，出台政策鼓励支持金融机构对企业贷款。在疫情防控中，政府精准服务企业的具体行为实践，更加凸显了要以解决问题和实现企业生产发展目标为导向的重要性。
运用大数据技术推动优化服务改革的跨越式发展。“互联网+政务服务”是优化服务改革的重头戏。在疫情防控中，优化服务拓展的内涵和外延得到进一步延伸，而且优化服务更需进一步发挥大数据技术的优势。优化服务不仅体现在网上服务和办事便捷化的“流程式服务”，而且更加体现在线下为企业生存和创新发展以及经济社会发展提供良好环境的“实体性服务”。有些地方创新性地以大数据为基础，不断拓展优化服务。例如，浙江省对全省县域疫情进行风险评估，并运用“五色图”实行分区分级精准防控，制定差异化防控策略。这种分类防控不仅仅是对辖区内人员和社区管理进行分类，而且重要的是对企业复工和经营等方面进行分类，因“类”施“控”，进而实现疫情防控、百姓生活、企业生产、经济运行、社会秩序多目标的优化。这本质上是对社会公众和企业以及经济发展的优化服务的深层次拓展，最大程度激发市场主体活力，最快速度恢复经济运行，真正把“防控”与“服务”有机融合在一起。另外，浙江省通过“健康码”技术使疫情防控从封闭式管控向“精密型智控”转变的经验，已经在全国更大范围内推广，这本质上也是对社会公众和企业以及经济社会发展的优化服务的深层次拓展。
整体上来看，在疫情防控中运用大数据技术优势推动优化服务改革的这些有益经验，共同点之一是数据信息在合理合法范围内的共享。在界定好大数据信息权和各种权力、权利关系前提下，此类做法值得进一步提升到政策制度层面，大力提升优化服务的改革层次与效能。
【本文作者为中国社会科学院政治学研究所研究员】
责编：王茂磊 / 贺胜兰
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