【摘要】从公共管理视角看，区块链具有的分布式数据存储、点对点传输、加密算法等技术，具有“去中心”结构、“去信任”架构和“精准化”机制等特征，目前已在税务、食品药品质量监管、房地产市场监管、不动产交易和电子民生卡等公共事务中得到广泛应用，在公共管理过程中体现出效率化、精准化和平等参与、合作共赢等优势。但此技术自身安全风险的存在为其在公共事务中的应用带来了隐私安全风险、系统安全风险和安全监管风险。面对区块链在公共事务中应用的迅速发展，应在发挥其优势的同时防范其风险，为更好地推进我国国家治理体系和治理能力的现代化服务。
【关键词】区块链 公共事务 安全风险
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.05.003
党的十九届四中全会提出了要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，现代化的公共治理，除了需要进一步完善现代化的制度体系外，还需要一个强有力的引擎来推进治理变革。科技进步推动了人类社会的第一次工业革命、第二次工业革命和第三次工业革命，同时也推动了与之相应时期的治理进步，包括治理体系的发展和治理能力的提升。区块链技术被视为第三次工业革命以来重要颠覆性技术之一，将不仅会推动人们的生产和生活方式发生重大变革，也会推进国家治理结构转型和治理能力的提升。2019年1月10日，国家互联网信息办公室发布了《区块链信息服务管理规定》。[1]同年10月24日，在中央政治局第十八次集体学习时，习近平总书记强调，“把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口”，“加快推动区块链技术和产业创新发展”。[2]这一技术不仅对推动产业创新和发展具有关键作用，而且在公共事务领域也具有广泛应用前景，将会对提高公共管理的高效化、精准化和广泛参与、合作共赢产生重要影响，对推动国家治理体系和治理能力的现代化，具有重大现实意义。
公共管理视角下区块链的基本特征
区块链最早来源于比特币的开发者兼创始者中本聪（Satoshi Nakamoto）的《比特币：一种点对点的电子现金系统》一文，[3]该文指出区块链是比特币系统的一个底层数据结构，用于记录比特币交易账目历史。区块链是一种分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等计算机技术的新型应用模式。依据区块链的公开程度，将其分为公有链、联盟链和私有链三个类别。[4]公有链面向所有人公开，所有用户匿名参与，因此多采用工作量证明机制建设信用体系，而工作量证明机制以能源消耗为基础，虽然对系统运行效率有一定影响，但保障了公平；联盟链向整个行业或相关组织公开，所有用户实名参与，因此并不需要能源消耗，就能达到业务共识，实现部分“去中心化”，有限实现了效率和公平的兼顾；私有链只针对内部公开，由单个中心节点控制，能保证系统运行的效率。依据区块链的应用程度，可以分为区块链1.0、区块链2.0、区块链3.0。[5]区块链1.0是指区块链用于数字货币、虚拟货币等虚拟数字货币市场；区块链2.0是将区块链技术广泛应用于金融市场，包括互联网金融、互联网票据、网络借贷以及新的金融领域的发展；区块链3.0则是拓宽区块链应用的领域和范围，将其拓宽到公共服务、社会保障、信息通讯、人工智能、物流供应链等行业中。依据区块链的分类，在公共事务领域区块链的建设普遍采用私有链建设方式，目的在于提高效率、保障公共数据安全、保护公民隐私。同时，区块链1.0，区块链2.0以及区块链3.0并非阶段性存在，而是同步发展，金融领域的区块链应用需要夯实区块链1.0的技术基础，保障底层数据运行的安全和顺畅，而区块链3.0的应用则需要金融领域成熟的技术体系，为区块链技术在公共事务等领域的应用起到良好的示范作用。
区块链技术的出现，不仅很快在金融领域获得使用，而且在公共事务中也得到广泛应用，有可能为公共管理带来深刻挑战。这种深刻影响主要体现在以下几个基本特征上。
“去中心”结构。以政府为代表的现代公共管理体制建立在科层制基础之上，而现代科层制结构是典型的金字塔型中心化结构，存在一个指挥中心，也是公共管理组织体制有效运转的必要前提。然而，区块链具有的分布式数据存储则没有“中心结构”，在区块链中，各个节点地位平等，能够共享区块链中的数据并且进行记录和更新，若部分节点遭受到攻击并不会影响到整体的系统稳定和数据安全；点对点传输是基于“去中心结构”的存储方式，节点之间可以互联进行直接传输，区块链结构更加扁平化。单从区块链的技术特征看，它为现代公共管理组织结构的扁平化创造了条件，向传统的公共管理组织体制提出了新的要求。
“去信任”架构。现代公共管理仍然建立在人与人之间相互关系的基础之上，公共管理者的权威以管理者与被管理者的相互信任为前提。然而，在区块链架构中，无需如此前提。区块链数据块上的信息随时可以被拿出来考证，在任何一个区块链上的节点，参与者都无法伪造，两个陌生人之间的交易无需信任机制，这就是区块链的“去信任”架构。基于此，区块链能够有效完成价值转移和信用转移。整个系统中的多个参与方无须互相信任就能够完成各种类型的交易和协作，而这恰恰是目前为止传统互联网最薄弱的一项。[6]“去信任”架构有助于解决公共管理中“信任的不确定性”难题，当然这把“双刃剑”同时对公共管理的权威性提出了一种新的挑战和新的思路。
“精准化”机制。如何实现公共管理的精准化，对于现代公共管理而言十分重要，而区块链技术的出现，为解决类似问题提供了重要启示与技术支持。区块链具备的分布式存储通过不同节点的备份、更新，对数据进行精准管理和公开，既能保证数据的真实性，也能保证数据的安全性。点对点传输是实现精准管理的关键，改变既有金字塔式的层级节制，每个节点之间可以直接进行互联、传输、交流，所有权责信息落实到节点，并且在区块链内进行公开，既能实现对节点权责的精准定位、精准奖惩，也能实现区块链范围内的精准监督，进一步扩大管理范围，提升治理效能。区块链的加密算法是一种非对称加密方法，使用互相匹配的公钥（Public Key）与私钥（Private Key），其中公钥在区块链中公开，私钥由用户自身妥善保管且只能用户本人持有，只有公钥和私钥配对成功，用户才能够得到相应数据信息，否则仅持有公钥也是徒劳。这样，区块链就有效解决了运行过程中的精准化问题。当然，如何将区块链这一精准化思路和技术应用于公共管理，实现公共管理的精准化，还需要进一步探索。
