摘 要:为更好克服新冠肺炎疫情对我国经济发展造成的影响，需要及时出台必要的投资、消费政策，为经济发展带来新的增长点。在对相关政策需要实现的目标进行总结归纳的基础上，笔者认为此类政策实施的重点领域主要有传统基础设施建设、新型基础设施建设、社会事业基础设施建设等。其中，对社会事业基础设施建设的投资投入，主要体现为补齐社会事业基础设施的短板。通过扩大以上三个领域基础设施建设投入，将为我国经济发展、社会稳定提供有力保障。
关键词:基础设施建设 新基建 社会事业基建 投资政策
【中图分类号】D60 【文献标识码】A
新冠肺炎疫情对国民经济正常运行和发展带来了较大冲击，且当前疫情仍在世界范围内呈现出多点蔓延态势，要取得完全控制还需假以时日，由此预计，新冠肺炎疫情对我国外资外贸等相关产业经济活动的影响还将延续下去。在这一经济情势下，出台必要的投资政策和消费政策，以应对经济衰退，推动经济尽快复苏并恢复正常经济秩序是十分重要的。
投资政策要实现的目标
为加速经济复苏出台投资政策，归纳起来，其要实现的目标有：
其一，尽快从负增长的状态回归正增长轨道，以增强全社会对国民经济的信心，促使各经济主体对未来经济发展形成良好预期。以此为推力，带动各经济主体发挥市场作用的能力，推动市场机制逐步恢复正常。其二，通过投资特定产业领域，产生较大规模的人力资源需求，增加就业岗位并带来相应的收入，减少失业人数及其收入损失。以此作为维护社会稳定的重要手段，为国民经济的复苏和发展提供稳定的社会环境。其三，通过投资建设扩大对中间产品的需求，带动关联产业的复苏和发展。其四，较大规模地投资建设未来产业发展所需的基础设施，为未来经济发展储备增长动能。
投资政策实施领域之一：传统基础设施建设
从理论和历史经验来看，与交通运输、能源及资源开发相关的基础设施建设，是首选领域。一是这些领域的投资建设，短期内对关联产业的带动作用明显，对就业的拉动较大；二是这些领域投资建设所形成的产业能力，可以解决制约许多产业发展的瓶颈因素，为未来产业发展提供高水平的基础性条件；三是这些领域是各产业共同的中间需求，具有投资规模大、投资周期长、土地征用难等特点，由政府投资或政府政策扶持下进行投资较为有效可行。
在当前经济形势下，交通、能源等基础设施建设，依然是经济复苏相关政策的重要着力领域，特别是经济欠发达地区，交通、能源等基础设施建设是制约其经济发展的主要因素。同时考虑到我国部分地区，尤其是发达地区在传统基础设施建设领域已面临产能过剩等问题，以传统基础设施作为经济复苏相关政策实施的重点领域，出台对传统基础设施建设投资政策应有区域差别性以及一定的前置约束。
对于交通、能源等传统基础设施依然是其产业发展瓶颈，且生态环境承载能力能够承受的区域，可以适当选择传统基础设施建设作为政策领域；而交通、能源等基础设施已经较为发达的区域，或生态环境承载能力难以承受更大交通运输规模的区域，不宜选择传统基础设施建设作为其投资政策的着力领域。
以传统基础产业作为投资领域，还要重点防范的是产能过剩的回弹问题，比如，欠发达地区原本有一定市场需求的产业，在交通约束条件消除情况下，有可能盲目地扩张产业规模，导致产能过剩之类的新问题。
投资政策实施领域之二：新型基础设施建设
针对未来产业朝着数字化转型、智能化升级、融合创新技术方向发展的趋势，理论和实践部门已经把基础设施建设范畴拓展到“新型基础设施建设”（简称“新基建”），主要包括：信息基础设施、融合基础设施以及创新基础设施。在新的发展阶段，这些领域的基础设施无疑具有带动未来产业发展和经济发展的巨大潜力。
但是，推进新基建也要考虑以下方面的问题：
其一，产业技术的发展，并不是按照我们的规划而按部就班地演进的，当前对未来的新技术产业需要什么样的基础设施的预测可能并不准确。因此，新基建是不可能一蹴而就的，要防止盲目投入和过度投入而造成产能过剩，而且在不远的将来可能成为相对落后的基础设施。其二，新基建最为重要的目标是为未来发展提供新动能。而能够将其产能真正转化为增长动能的是使用企业。所以，其通用标准、建设标准、建设节奏等制定，要由相关行业及其领袖企业参与决策，真正成为企业发展所需的基础设施，真正成为能够迅速起效、并不断激发新增长潜力的基础设施。
新基建，能否为未来发展提供不断扩张的动力，关键在于能否使广大经济主体都能够自然而然地融入其中，因此要为企事业机构、个人消费者使用设计好相应的融入方式。新基建，能否为未来发展提供源源不断的动能，关键在于能否持续地升级换代，因此，我国的新基建要与全球技术发展趋势、全球主要技术标准相对接，要为未来新技术和新技术产业升级换代预留“接口”。总而言之，新基建作为新的经济增长点，短期效应是可预期的，但要避免“一哄而上”而过度投入；不能脱离产业企业可预见的需求；不能盲目超前，反而可能造成产业技术发展、新技术产业的发展“天花板”。
投资政策的实施领域之三：社会事业基础设施建设
扩大“社会事业基础设施建设”领域投资的必要性
新冠肺炎疫情暴露出我国社会事业领域（以医疗卫生事业为典型代表）存在诸多方面的短板或瓶颈，以及我国社会治理领域（以应急管理、城市管理为典型代表）存在诸多亟待改进的问题，从而反映出我国社会事业发展整体上与国民经济的增长、新技术新产业的高速发展相比存在明显滞后。
党的十九届四中全会提出要坚持和完善的制度中，关于社会公共服务体系、社会保障体系方面主要包括：健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系；注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活；健全有利于更充分更高质量就业的促进机制，完善覆盖全民的社会保障体系，强化提高人民健康水平的制度保障等。完善这些方面的制度是保障国民经济体系稳定运行、持续增长的必要前提。这里所提出的完善，除了社会公共服务体系和社会保障体系制度政策层面的完善，还要有相应的社会事业基础设施与之配套，才能真正使这些目标得以实现。
我国已经进入人均GDP超过10000美元的中高收入发展阶段，但与中高收入的发达国家相比，我们的社会事业发展水平，无论是总量方面、人均水平方面、质量方面、区域均衡和城乡均衡方面，都存在差距。因此，未来发展阶段，特别是“十四五”时期，应当突出强化社会事业基础设施“补短板”，强化社会事业及其基础设施适应中高收入发展阶段及新技术飞速发展状态与时俱进的发展。从经济复苏角度来看，通过强化社会事业及其基础设施的“补短板”作为推动经济回暖的重要手段，中长期内可以从强化社会事业发展中寻求经济增长新动能和产业企业创新路径。
社会事业基础设施建设应注重“补短板”
从对经济复苏的推动作用来看，社会事业基础设施“补短板”的专门投资，也同样能够起到投资于传统基础设施建设的作用，同样能够以投资建设带动关联产业和整体经济的复苏和增长。当然，传统基础设施建设、新型基础设施与社会事业基础设施“补短板”，也不是完全区分的，传统基建、“新基建”的发展也可以为社会事业发展提供更好的基础条件，如，物联网、大数据、人工智能等“新基建”，能够为医疗卫生、应急管理、储备等领域的高质量发展提供技术支撑以及更加可行的路径。
社会事业基础设施“补短板”的专门投资，应包含以下领域：
其一，各项社会事业（科学技术研发、通用教育与职业教育、公共文化普及设施、医疗卫生健康、养老事业等）相关的基础设施的配套建设与完善，关乎公共服务均等化的基础设施的配套建设与完善。其二，各项社会事业相关的人才队伍和人力资源队伍的系统化专业化培养以及职业化队伍的完善，特别是具有实战能力和实战经验的人才队伍与人力资源队伍的养成。不仅包括专业技术人员，也包括相关领域专业的组织管理人才与人力资源。其三，与信息化、网络化、智能化相结合的各类社会事业系统的完善，如应急管理系统，重要资源的储备与调配系统等。这些社会事业基础设施的建设与完善，通过其投资建设活动既是促进经济增长的一个重要方向，也是保障整个国民经济体系及其经济活动长期正常稳定运行的基础构建。
当前我国社会事业领域存在的差距主要体现在：人均水平、服务质量水平、构成结构、发展不均衡等。这也是将社会事业基础设施“补短板”作为投资政策着力领域之一应投入的主要方向。具体来说包括：能够促进体系完善、质量提升、结构优化，能够缩小区域差距、城乡差距、小城镇与大中城市差距、群体间可获得性差距的各领域。这样才能真正起到“补短板”的作用。
此外，把社会事业基础设施建设“补短板”作为投资政策着力领域，还可以为未来强化社会发展作好前期准备。随着“十三五规划”的收官，我国即将制定“国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要（2021-2025）”。鉴于社会发展事业在新时代发展中占据的重要地位，建议将“社会发展”提升到与“国民经济发展”并重的地位，使之成为“十四五规划”更为重要的目标内容。如，将十九届四中全会提出国家治理体系和治理能力现代化涉及社会发展的内容，转化为具体的社会发展目标纳入规划之中。又如，对照新冠肺炎疫情中出现的各类问题，举一反三地将相关问题的解决转化为规划目标。社会发展各项事业也应明确其基础设施地位，像以往高度重视现代交通、能源及能源储备、信息网络等基础设施建设那样，去构建和完善社会发展的基础设施体系。再如，对比国际上进入中高收入发展阶段国家的社会发展水平，规划中应明确提出与国民经济发展水平、新技术发展水平、小康社会相适应的，着力弥补社会事业滞后性的社会发展指标。此次为推动经济复苏出台投资政策，如能把社会事业基础设施建设“补短板”作为政策着力领域之一，必将为“十四五规划”强化社会发展奠定良好的基础。
强化社会事业及其基础设施的发展，与国民经济发展并不是“此消彼长”的关系，而是相辅相成的关系。社会事业及其基础设施的完善，能够为各经济主体提供良好而稳定的发展环境与条件，为各阶层、各区域、各群体共享中高收入阶段发展成果提供有力保障，为包容性发展提供效能。同时，从强化社会事业发展的各项具体目标中，还能够寻求到更多的经济增长新动能和产业企业创新路径。
【本文作者为南开大学经济研究所教授，第十三届全国政协委员】
责编：李 懿 / 王茂磊
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