作者：崔卫杰，商务部国际贸易经济合作研究院产业国际化战略研究所所长、研究员
从自贸试验区工作启动以来，我国自贸试验区建设布局逐步完善，在投资贸易自由化便利化、金融服务实体经济、政府职能转变等领域进行了大胆探索，取得了显著成效。当前，新冠肺炎疫情对我国经济发展带来前所未有的冲击，自贸试验区作为新时代改革开放的试验田，应充分发挥改革开放排头兵的作用，加快探索疫情背景下复工复产、推动高水平开放、实现经济高质量发展的路径和方法，为我国经济增长注入持久动力。
自贸试验区是保持经济增长活力、引领经济高质量发展的前沿阵地
围绕制度创新这一核心任务，自贸试验区在引领我国新一轮以制度型开放为主的开放进程，逐步构筑起我国经济发展的制度型新优势，促进各地开放型经济水平大幅提升，推动形成区域经济高质量发展的新格局方面发挥了重要作用，已成为我国保持经济增长活力、引领经济高质量发展的前沿阵地。
自贸试验区推动形成经济发展的制度型新优势
自贸试验区建设实施以来，大力推进制度创新，适应了我国由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变的需要。从2018年底中央经济工作会议首次提出“制度型开放”这一概念，到党的十九届四中全会明确提出“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”，标志着我国对外开放不断向制度层面纵深推进，进入了以制度型开放为主的新阶段。自贸试验区自设立以来，积极对标国际高标准经贸规则，聚焦投资管理、贸易监管、金融开放创新和事中事后监管等领域，大胆创新，形成了大量制度创新成果。截至2019年7月，仅在全国层面复制推广的制度创新成果就达到了202项，为全国制度型开放做出了重大贡献。自贸试验区形成的改革试点经验以及在全国范围内的复制推广，有利于疏通制约经济高质量发展的制度堵点，破解发展难题，逐步构筑起我国经济发展的制度型新优势，推动我国由土地、人力等传统优势向制度新优势转换，形成新的制度开放红利。
自贸试验区推动我国开放型经济水平大幅提升
自贸试验区在推进更高水平开放上发挥了重要的引领作用，已经成为开放型经济发展的重要支撑力量。例如，2018年，11个自贸试验区（不包括刚刚起步建设的海南），以不到全国万分之二的面积，吸收了12%的外资、创造了12%的进出口；2019年1—10月，12个自贸试验区以不到全国千分之四的国土面积，实现了占全国14.4%的外商投资和12.5%的进出口，为稳外贸、稳外资做出了积极贡献，自贸试验区作为改革开放新高地的作用得到了更充分体现。未来，自贸试验区将通过进一步对标国际先进水平、进一步聚焦高端高新领域，在更高层次上引领新时代更高水平开放。
自贸试验区推动形成区域经济高质量发展布局
从2013年自贸试验区工作启动以来，我国自贸试验区建设布局逐步完善，在推动区域经济高质量发展、促进我国经济协调发展等方面也发挥了重要作用。为了在更大范围进行改革创新的实践和探索，通过更深层次的改革激发高质量发展的内生动力，党中央、国务院于2019年7月底和8月初先后批复设立上海自贸试验区临港新片区，以及山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江6个自贸试验区，形成了“1+3+7+1+6”覆盖东西南北中的改革开放创新格局。全国18个自贸试验区，实现我国沿海省份全覆盖，并首次在沿边地区布局，更好地服务和融入了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展等重大国家战略，为推动形成全面开放新格局、完善优势互补高质量发展的区域经济布局作出更大贡献。
新形势下推进自贸试验区高质量发展、保持经济增长活力的建议
自贸试验区作为我国深化改革开放和经济高质量发展的前沿阵地，在政府管理、风险防范等方面积累了丰富经验，在当前形势下，需要自贸试验区进一步发挥示范带动作用。短期来看，可利用自贸试验区高效的管理效能、以及相对独立且以生产为主的经济结构，在疫情防控常态化与复工复产协同推进等方面发挥示范带动作用；长期来看，要按照建设更高水平开放型经济新体制总体要求，进一步赋予自贸试验区更大改革自主权，在进一步加大高水平开放的压力测试、加强制度型开放的系统性集成、突出制度型开放的差异化探索和强化服务经济高质量发展等方面鼓励自由贸易区“大胆试、大胆闯、自主改”，培育经济增长的内生动力，进一步增强中国经济高质量发展的韧性。
进一步赋予自贸试验区更大改革自主权
自从党的十九大报告提出要赋予自贸试验区更大的改革自主权以来，我国出台了《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》（国发〔2018〕38号）等措施，以充分调动各地积极性，深入推进改革创新，促进经济高质量发展。尤其在当前面对疫情带来的冲击下，需要进一步赋予自贸试验区更大改革自主权，特别是在复工复产、支持中小微企业等方面，应给予充分的政策制度支持，推动各地出台一些含金量高的政策措施，有效促进消费回补和潜力释放。尤其要大力支持生物医药、医疗设备、5G网络、工业互联网等领域加快发展。同时，做好疫情后经济补偿性增长的政策制度储备，提前谋划，做好预案，确保能够及时出台符合市场预期、具备良好效果的政策制度。
进一步加大高水平开放的压力测试
作为我国对外开放的前沿阵地，自贸试验区要进一步加大开放试点力度，为我国构建更高水平开放型经济新体制进行风险测试和压力测试。当前，面对新冠肺炎疫情对经济社会带来的困难和挑战，要按照党中央要求，优先保障在全球供应链中有重要影响的龙头企业和关键环节恢复生产供应，维护全球供应链稳定；同时，支持出口重点企业尽快复工复产。未来，要进一步压缩自贸试验区外商投资准入负面清单，全面梳理和取消负面清单之外的限制性规定，消除各种隐性壁垒，切实解决“准入不准营”的问题；要积极探索实施跨境服务贸易负面清单管理制度，为全国范围内跨境服务贸易管理制度变革探索路径；要对标国际先进规则先行先试，特别是要对标CPTPP等经贸新规则，在投资管理、知识产权、环境保护、电子商务等新议题新领域深入探索试验；此外，还要处理好扩大开放与风险风控的关系，在扩大开放的同时，守住风险底线，加强风险防控体系建设，确保既要放得开、又要管得住。
进一步加强制度型开放的系统性集成
新冠肺炎疫情防控充分体现出我国政府治理体系、治理能力、制度优势等先进性，凝聚着全国上下、各个部门的通力合作和协同配合，是系统性的重大工程。自贸试验区建设的核心任务是制度创新，制度创新的实质就是制度型开放，制度型开放也必然需要系统性设计。而随着改革进入攻坚期和深水区，根本性、系统性的制度创新越来越难。未来，为构建更高水平的开放型经济新体制，自贸试验区需要在推动制度型开放上更加注重系统集成，不能满足于零敲碎打或细枝末节的改革，而是要推动各部门形成合力，探索更多根本性的制度变革、系统性的制度创新或全流程的制度优化，形成一批新的重大制度型开放成果。
进一步突出制度型开放的差异化探索
各自贸试验区因地制宜开展差异化探索，通过对比试验、互补试验，形成更多更好的制度创新成果，这既是自贸试验区建设的内在要求，也是制度型开放本质特征的具体体现。以制度创新为核心任务的自贸试验区，本质上既要在转变政府职能、贸易投资自由化便利化、金融开放创新等共性试验任务上做出特色，又要在“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展等差异化试验任务上探索形成普适性的制度创新成果。这就需要各个自贸试验区围绕各自战略定位，大胆进行差异化探索，推动形成多层次、宽领域的改革试点格局。此外，要充分考虑各地对自贸试验区新增片区（或扩区），以及争取试行某些自由贸易港政策措施等方面的实际诉求，在自贸试验区建设模式上大胆开展差异化探索。例如，考虑适度突破120平方公里的区域范围，或开展全域性自贸试验区改革试点等。
进一步强化服务经济高质量发展
自贸试验区强调制度创新、推动制度型开放，其落脚点是服务于新时代经济高质量发展。展开来说，就是要通过聚焦制约经济高质量发展的深层次问题，查找短板，破除各种体制机制障碍，激发各类市场主体活力，集聚高端生产要素，发展高端高新产业，推动经济实现高质量发展。为此，自贸试验区一是要聚焦人才、数据信息等高端要素，构建有助于高端要素自由便捷流动的良好环境；二是要根据不同产业的难点堵点，精准定位产业发展诉求，真正把解决产业发展诉求放在突出位置；三是要适应新产业新业态新模式不断涌现的新形势，准确把握产业链、产业生态等可能发生颠覆性变化的新特征，制定前瞻性的产业开放发展策略；四是要通过自身的高质量发展，带动周边区域经济实现高质量发展，加快形成优势互补的高质量发展的区域经济布局，推动实现区域经济协调均衡发展。
（文章选自《国家治理》周刊 原文责编：王茂磊 / 罗 婷）
