作者：南开大学金融学院教授、博导，中国财政科学研究院研究生院博导 李全
稳投资，事关全年经济社会发展目标任务，也事关决胜全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战。今年两会期间，习近平总书记在看望参加政协会议的经济界委员时强调，我国正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展阶段，投资需求潜力巨大。今年的《政府工作报告》也提出，“扩大有效投资，让投资持续发挥效益。”“六稳”是“六保”的目标，事关全局。近年来，面对复杂的内外部经济环境，党中央适时提出“六稳”，加大逆周期调节力度，具有极强的针对性。这就要求财政政策、货币政策、产业政策、区域政策协调配合，压缩一般性支出，做好重点领域投资进度安排，降低社会融资成本，补齐具有长远效益的科技、民生、基础设施等投资短板，以确保经济工作会议部署的各类指标如期完成。
稳投资是确保全面建成小康社会的重要抓手
在供给侧结构性改革的背景下，稳投资的宏观基础是社会主义市场经济体制的深化与改革。2020年《政府工作报告》中提出“两新一重”建设，即新型基础设施、新型城镇化，交通、水利等重大工程，均是稳投资的重大举措。“稳投资”最早于2018年7月31日中共中央政治局会议中提出，同时提出的有稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期等“六稳”政策目标。其中稳投资是要求通过转变政府职能、改善营商环境，促进各类资本公平竞争，把供给侧结构性改革中的投资短板补上。从理论基础来看，稳投资是深化改革的关键环节之一；从实践路径来看，稳投资则是推进供给侧结构性改革的有效手段，在经济发展新常态下，要以供给侧结构性改革为切入点，在发展中求改革，将改革与中国经济发展的现状紧密结合，增加有效供给，提升有效需求。因此从宏观运行的顶层设计来看，稳投资是在现阶段我国经济社会发展条件下推进供给侧结构性改革的重要抓手。
从深化改革的微观基础来看，稳投资则是供给侧结构性改革中各项组成部分的驱动力。供给侧结构性改革作为解决我国经济社会发展深层次转型的重大命题，具有全局性和长期性的典型特征，其重点任务是“三去一降一补”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板。力求在社会总需求不断有效扩大的同时，通过优化供给结构实现我国经济社会发展中新旧动能的转化，尤其要特别关注拉动总需求、改善产业结构的相关产业，进而推动我国生产力水平的全面提升。
首先，去产能的核心是要从源头的投资环节开始控制，减少高耗能、高污染、资源型产业投资增长，同时防止对新兴产业的过度投资而产生的产能过剩，积极发挥市场化的资源配置机制，通过优化投资结构改善产业结构，从而实现经济结构优化升级。
去库存方面，其核心是通过有效投资来实现城镇的产业化进程，通过产业来实现人口在城镇的有机聚集，在农业转移人口城市化的过程中逐步建立与之相应的土地供应制度，优化与之相适应的商品房与保障性住房的投资体系，有效防控有可能发生的房地产市场投资风险，最终实现全国房地产市场的长期健康、稳定发展。
去杠杆方面，其重点是控制地方政府性债务的无序增长，这就要控制隐性债务背后的投资增量，同时积极化解已产生的低效投资及有可能诱发的债务风险。还要把国有企业投融资与债务化解结合起来，建立稳定可控的地方政府与国有企业的投资约束机制，逐步营造全社会杠杆可控的投资生态。
降成本方面，需要积极稳妥地降低企业的税费成本，降低企事业单位及个人的融资成本，实现利率市场化，在显著降低各类市场主体的投资成本时增进其获得感。降低投资成本有助于从根本上提高供给质量，优化供给成本。
在补短板方面，需要坚定不移地补齐制造业和服务业的短板。这就要从制度入手，在高质量供给的目标下提高对高新技术制造业的投资，提高对城乡基础设施建设的投资，以及对教育、医疗、养老等社会服务领域的投资，在补齐制度短板的同时加快制造业智能化清洁化的速度，降低污染的总量与影响，推动脱贫攻坚的精准实现，实现全社会投资拉动和综合发展。
近年来稳投资政策成效显著
“十三五”规划即将收官，从数据上来看，稳投资的财政政策日趋积极。2020年两会再次明确要发行1万亿特别国债抗击疫情，拟发行地方政府专项债券3.75万亿，财政赤字规模较2019年增加1万亿。目前已提前下达的专项债多数流向了轨道交通、政府基础设施、社会保障、环保和市政工程等领域。“两新一重”将会成为下一步的投资重点。
从项目上来看，稳投资的相关政策在一系列国家重大项目上积极着力，效果显著。根据相关规划，雄安与通州两地的建设将开始进入实质性开发阶段，仅2019年北京市的90项具体任务中，支持雄安新区及北京城市副中心规划建设项目就达19项。北京的相关产业、基础设施和公共服务还会继续向北三县拓展。随着稳投资的相关措施不断落地，这片覆盖人口1.1亿、面积21.6万平方公里的区域将成为我国经济最活跃、创新能力最强、开放度最高的城市集群。
在稳投资的政策落实中，长江经济带涵盖了上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市和超过全国总人口及生产总值的40%，对该区域的积极投资有助于实现长江中下游与中西部地区的经济一体化，也会对“一带一路”建设起到直接的推动作用。随着长江经济带建设的各项投资逐步落地，将会形成衔接长江三角洲与中西部地区的经济大走廊，在继续发挥上海国际金融、贸易、航运中心的基础上，形成包含中东西部相结合的、具有世界影响力的长江下游的先进制造和服务业基地，以及长江中游的中部地区产业承接城市群，和面对“一带一路”建设、与东盟自由贸易区结合的西南城市群。
此外，粤港澳大湾区建设的稳投资进程已初具规模并将在更高层次上再起步。2020年以来，大湾区已经逐步开始落地包括打造以广州为中心的大湾区“1小时交通圈”，与港澳共建科创合作平台33个，建立大湾区“菜篮子”平台并投入运营，中医药、医疗等澳门高新技术产业在横琴加速落地，推动粤澳跨境金融合作示范区建设，建设面向全球的“国家制造业创新中心”，借助深中通道，促进珠江东西两岸间融合发展，打造深中产业拓展走廊、珠江西岸先进制造业聚集区和生物医药创新合作区三个平台。未来还将有新型智慧城市示范区和珠三角国家大数据综合试验区，以及粤港澳综合能源工程等一系列重大项目，都将在稳投资的政策下陆续落地。
此外，还有《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。目前来看这些重点领域和重大项目的投资建设都取得了显著成效。
稳投资与防风险的相关政策建议
稳投资已在逆周期调节中发挥着重要的作用，随着外部经济复杂严峻、内部结构调整尚需时日，稳投资需要形成对应于经济发展新常态的政策体系，为下一步国民经济运行的“六稳”起到重要的支撑作用。当然，稳投资必须在预算法的框架内实施，严控隐性负债，这将有利于在地方政府债务支持经济社会全面发展的过程中，化解严重的债务风险。总体上地方政府债券发行状态良性可控，且随着地方政府的债务置换规模渐小，以土地储备专项债、轨道交通专项债、收费公路专项债等形式出现的新增地方债券的品种和数量不断增加，这些都对解决区域经济的稳定发展起到了积极作用。但同时，也要在现行法律法规的框架内实施如下改革措施，在逐步补齐基础设施建设等短板的同时，有效防范和化解有可能出现的地方政府债务风险。
首先，稳投资的基础是实事求是地确认并科学厘清地方政府所应承担的事权，并进行分级分类和量化分析，最终推动财税体制改革在政府债务管理方面的根本性改善。党的十八届三中全会将财政事权与支出责任划分改革明确为深化财税体制改革的三大任务之一，党的十九大报告进一步提出要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。我们需要进一步深化行政改革，在清晰政府投资边界的基础上，严格按预算法的相关规定，形成事权与财权相对应的财政收支体系，以此为基础进行支出责任的匹配，并将其以法律形式进行明确规定。这将从根本上提升政府投资效率，弱化地方政府隐性负债增长的根源，还有助于尽快实现各区域经济社会全面、健康发展。
其次，稳投资需要有稳定的投资来源，这就需要探索并形成科学合理的地方政府融资机制，将融资与投资严丝合缝地结合起来，为地方政府完成其事权提供稳定、透明、可持续的资金支持。还可以通过多层次的资本市场，特别是多层次的债券市场，积极创新发展地方政府债券的品种和市场，以支持相关事业的发展，当然对于各类政府投融资平台也应分级分类，进行区别化发展和管理。这不仅有助于科学合理地区分债务基础和偿债来源，也有助于增加市场的流动性，从运营机制的角度规避积极投资过程中有可能引致的债务风险。
最后，稳投资还要充分考虑地方政府的现实情况，在控制风险的基础上因地制宜地创新投资模式。地方政府债券的发行目的应该明确为投资于准公益类与非公益类项目，但在化解债务风险的过程中，这些债券发行的总量可能满足不了相应的资金需求，在这种情况下是否允许在风险可控的范围内发行次级债将已经存在的隐形债务显性化，是下一步研究的重点。随着刚性兑付的打破，在高度风险管控的前置条件下，发展活跃的次级债券市场当然是值得研究的。当然，稳投资需要融资成本支持，利率市场化是金融改革绕不开的关键话题，随着利率市场化的进程加快，金融机构的垄断会进一步下降，债务负担也会有进一步动态下降的空间。
（中国政法大学人文学院副教授王莉对本文亦有贡献）
原文责编/贾娜
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