摘 要:国家治理依赖制度与技术这两根基本支柱。在国家治理中实现技术创新和制度创新，核心问题是要处理好两者之间的竞争性关系，使制度与技术协同发展，形成良性循环的螺旋式动力。以技术理性推进制度理性，通过制度自身的变革来促进技术在更多领域中的创新应用，进一步地推进制度变革，从而达到良政善治。
关键词:国家治理 技术理性 制度理性 现代信息和沟通技术
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
推动国家治理现代化的“双引擎”
从一般意义上看，制度与技术是现代国家治理的两根基本支柱。一方面，国家治理就是通过制度体系进行治理，因而国家治理的能力和绩效取决于制度的适应性及执行制度的能力。另一方面，如果将治理理解为解决社会问题，那么社会问题是否有解以及如何解决，又取决于是否存在合适的技术。作为认识世界和改造世界的方法，技术决定着社会问题是否存在妥当的解决方案。没有恰当的技术，社会问题的解决不仅是低效的，甚至是不可能的。因此，现代国家的治理，既依赖于制度，又依赖于技术。今天，信息技术、大数据、人工智能等新兴技术已经占据了公共管理抑或国家治理的中心位置，它们不仅对政府机构的组织结构、工作程、程序标准等都带来深刻的影响，而且也深刻地改变着政府与社会之间交流的方式，重新塑造着国家治理的制度安排。
近二三十年来，世界上大多数国家和地区的人们，都不同程度地见证了以互联网、大数据等为代表的现代信息和沟通技术（Information and Communication Technology，ICT）的蓬勃发展，及由于其在社会各领域中的广泛渗透和应用而带来的前所未有的变化。现代信息和沟通技术不仅成为推动经济增长的有力引擎，而且也深刻地改变了人们的社会交往和生活方式，并因此对国家治理活动产生巨大影响。当信息和沟通技术日益渗透到普通公民的日常生活之中时，国家治理就越来越需要认真面对技术变革所带来的挑战。因为政府会发现，如果不主动使用这些技术，就不太可能继续为公民生产和提供令其满意的公共服务。
因此，世界各国政府都在积极地推动现代信息和沟通技术在公共部门中的应用，并希冀以此来推动公共管理的创新，以便提高公共治理和公共服务的质量和水平。
然而，值得注意的是，在应用信息和沟通技术的过程中，一个普遍的问题是，随着现代信息和沟通技术在公共部门中越来越多地应用，它也越来越容易引起制度上的不适。当公共部门越来越多地使用信息和沟通技术，它也就越来越多地受到这些技术本身的限制，现代技术与传统制度之间的张力因此会表现得越来越明显。在这种情况下，如何将现代信息和沟通技术与国家治理的诸项制度之间进行有效融合，形成技术与制度协同演进的双引擎机制，从而进一步优化国家治理的绩效和责任，以便持续地推进国家治理体系和治理能力现代化，就成为一项较为急迫的课题。在这个过程中，深刻理解技术与制度之间的关系至为关键。
治理制度创新的技术逻辑
现代社会与传统社会的最大不同在于前者在很大程度上脱离了自然环境的束缚，转而高度地依赖于一个由现代科学技术所支撑起来的“人造环境”，由此导致科学和技术在现代社会中扮演着越来越关键的角色。从历史唯物主义角度看，科技不仅被视为第一生产力，而且也被认为是引发制度变革的重要力量，是社会结构变迁和社会发展的首要推动力。在社会科学有关组织结构的静态研究中，技术也一直被视为是组织结构的决定性因素。动态的技术与静态的制度之间的辩证斗争往往是推动经济与政治制度发展的动力。技术的变迁带来收益分配的变化，进而引发权利与利益结构的调整，从而推动制度的变革。当技术发生变化时，组织结构和制度必须进行相应的调整，这意味着技术的变迁创造了制度创新的需求。
技术变迁与制度创新之间的这种关系，在公共部门应用信息和沟通技术的过程中也表现得非常明显。公共部门中越来越多的部分将会受到信息和沟通技术的相关标准和协议的监管，信息和沟通技术因此会在公共领域产生特定的结构变化和安排。这意味着信息和沟通技术在公共部门中的广泛应用，将在改进公共服务质量和效率的同时，对传统的治理标准、程序、模式甚至结构都带来深远且不可逆的影响。信息和沟通技术在公共管理中的应用所带来的另一个突出变化是，它将国家治理过程中一系列的参与者联结起来。这些参与者多种多样，既包括政治机构和政府组织，也包括事业单位与企业组织，如各种技术机构、信息和沟通技术提供商、专业服务公司、软件工程公司、研究中心等。
尽管这些参与者之间的联结大多是一种松散的结构，但它毕竟包含与传统制度生态相对立的异质性元素。例如，在这种有不同参与者的松散结构中，行政机构之间的界限和联系无法明确，而政府与社会、公民之间的互动方式也出现了巨大的调整。传统的科层结构将会重塑，单独且自成体系的政府机构将与多元的网络相联结。随着他们越来越多地卷入跨界的安排之中，政府机构的性质正在发生改变，清晰的组织和行政界限正变得越来越模糊。机构或行政部门可以做什么，越来越取决于在现有的技术环境中所做出的有关技术和体系结构的选择。随着信息和沟通技术在国家治理进程中越来越普遍和深入地应用，这些异质性元素将会得到不断发展，与传统制度之间的紧张关系将会越发凸显，从而引发制度变革的需求。
治理技术应用的制度逻辑
然而也必须注意到，技术变迁虽然引发了制度创新的需求，但两者之间的关联存在着一定程度的不确定性。如果不存在有效的制度供给，那么不仅制度创新不会出现，技术变迁本身也会受到阻碍。这里面包含两个重要的判断：一是制度创新的需求虽然在很多时候是由技术变迁所创造出来的，但制度供给却在某种程度上是一个独立于技术变迁的过程；二是技术变迁虽然是制度创新的推动力，但制度本身也会对技术的应用和变化产生反作用，它既可以阻碍也可以推动技术的变迁。只有当社会中存在着有利于技术进步并具有制度供给能力的制度体系时，由技术进步所推动的制度变革和社会发展才有可能得以顺利地出现。
在一般的情况下，技术对制度的挑战将会导致什么样的结果，在现实中往往存在着较大的不确定性，这就需要深入地理解技术应用的制度逻辑。技术本身并不会平白无故地产生，也不是一经产生就会立即得到大规模地应用，技术在某种意义上可以说是社会建构的产物。社会对技术的建构，既表现在技术的创新环节，也表现在技术的应用过程之中。
首先，任何技术创新的出现，都依赖于新的科学知识的出现以及相应的激励结构，而后者又依赖于特定的社会制度条件。只有当知识的追求和创造这一活动受到恰当的激励时，持续的技术创新才会大面积地出现。社会政治制度因此会影响到科学知识的积累以及与之相关的创新活动。例如，民主制度因其鼓励个人自由，将更有利于对知识的探求，而专制制度则会因其倾向于控制知识的传播而阻碍技术创新。正是在这个意义上，诺斯等制度经济学家才一再强调制度变迁相对于技术创新的优先性和根本性。
其次，当技术创新出现时，它的传播和应用也会受到社会经济政治等制度安排的制约。新技术的传播和应用存在着一个从识别到选择再到实施的过程，其中的每一个环节都存在着不同经济政治力量间的交互作用。例如，由于新技术的应用会涉及到利益的重新分配和权力的重新调整，强势利益集团会利用其在现有体系中的制度性权力，影响新技术的识别、传播和应用。他们会选择那些符合其利益的技术，相反的技术则会受到忽视甚至压制。因此，技术的应用会事先经历一个被现有制度结构或规范所筛选的过程，只有那些通过其筛选的技术才有可能得到传播和应用。
应该看到，制度对技术的筛选不一定完全是以激励或强制的方式进行的，它也可以通过认知或规范性的方式加以实现。通过在特定的制度背景中赋予技术系统以特定的意义，使用者对新技术的采纳将会获得其他参与者的认同和支持。否则，新技术的采纳将会成为争议性的事件而受到阻碍。需要注意的是，技术往往根据其对其它技术的依赖性程度，以及自身内部的结构，而具有一定的弹性空间，这种弹性空间为现有制度提供了对新技术进行改造或转化的可能性。
技术与制度的螺旋式演进
制度对技术的筛选或转化也存在限度。首先，技术并不是一个单一的产品，而是一个相互关联的技术系统。不同技术之间的互相依赖性制约着制度筛选的空间；其次，一些技术虽然可能存在一些可改造的弹性，但大多数技术都具有不可改造的刚性。技术自身具有不可随意改动的标准和规则，当制度选择应用这些技术时，实际的情况可能不是技术适应制度，而是制度的运作必须体现并满足技术的标准和要求。以信息和沟通技术为例，当它应用于公共部门时，行政管理的程序和规定必须按照信息技术的标准和代码进行转换，行政管理活动必须遵循信息通讯技术的标准和协议而不是相反。
因此，既不应夸大技术的决定性作用，也不应夸大制度的选择性作用，更为准确的说法可能是，技术与制度之间是一种竞争的关系，每一方都力求去“教化”另一方，以使之适应于自己的需要。技术和制度这种竞争性关系，其结果是不确定的。它既可能是恶性的，也可能是良性的。以信息和沟通技术在国家治理过程中的应用为例，在一种健康的动态关系中，首先是通过某些制度或机构的自觉变革促进信息和沟通技术的创新应用，后者又将促成进一步的体制变革，从而扩大了公民获得服务的机会、提高了公共服务的公平性、节省了公共服务的时间和成本。相反，当公共机构不愿意做出自我调整，而是将信息技术用作强制执行现有制度程序的工具时，不利的关系将会出现，它会阻碍制度实践的变革和创新，制度将会越来越僵化，从而导致恶性循环。
对于国家治理而言，至为关键的是要在技术与制度之间构建出一种良性的循环关系，以技术理性来推进制度理性，通过制度自身的变革来促进技术在更多领域中的创新应用，又进一步地推进制度变革，从而达到良政善治。这种良性循环或螺旋式演进的出现，包括两个层面的问题。一个是较为宏观的问题，它涉及到根本的社会秩序与整个社会的知识生产和技术创新的问题；另一个则较为具体，即公共部门中技术与制度间螺旋推进的问题。前一个问题涉及面过于广泛，这里更为关心的是公共部门中的具体问题。
技术要在公共部门中得到应用，首先有赖于决策者对它的认知和理解。只有决策者承认其必要性的技术才会得到应用，而且决策者会按照自身对技术的理解来使用这些技术。要在国家治理过程中实现技术与制度的螺旋式演进，至少要建立两个方面的机制。
首先是强化国家治理的责任机制。在现实中，国家治理的责任性主要体现为它的回应性，意指国家治理应当着力于满足人民群众的重大关切。就技术应用而言，它的意义在于，当现代信息和沟通技术日益渗透到人们的日常生活时，便会对公共部门应用这些技术产生了来自外部的推动力。因为公共部门会发现如果不应用这些技术，就不太可能为公民提供令其满意的高效服务了。
其次，还应建立起有关技术应用的反馈机制。技术应用的效果必须能够得到及时反馈，这包括两方面的内容。一是技术应用所取得的成绩能够得到制度化地承认，这种承认会形成技术应用的正反馈，从而有利于更多的部门或组织加入到技术应用和创新的过程中来。二是技术应用过程中不可避免地会产生一些意料之外的后果，也包括一些负面的后果。这些负面后果应该及时地得到治理。就信息和沟通技术而言，其被大量应用的后果之一就是开发和管理该系统的公司在国家治理过程中日益承担着关键的公共职能，相伴随的就是日益令人担忧的隐私和安全性问题。如果这些负面后果得不到及时处理，将会产生抵制其进一步被应用的阻力。
对回应的责任性的强调以及对应用后果的及时反馈，有利于产生一个推动技术设定的环境。在这种环境中，技术要素不能简单地被理解为一种与执行公共服务的任务有关的工具；相反，它们自身就构成了认知和评价公共部门工作的规范性要求，公共部门的工作通过其所使用的技术而获得意义。换句话说，技术对于公共部门而言，变得同意义和合法性一样重要。简单而言，对国家治理责任和绩效的追求，将会迫使公共部门打破传统制度的束缚，通过制度创新来推动新技术的广泛应用，从而形成一种良性循环。
实现技术与制度之间的良性循环
随着现代社会的发展，技术和制度日益成为国家治理不可偏废的两根基本支柱，技术创新和制度创新因而也成为推进国家治理现代化的基本动力。在国家治理的过程中实现技术创新和制度创新，核心的问题是要处理好两者之间的竞争关系，在良性循环的过程中产生螺旋式的动力。在传统的意义上，技术往往被理解为手段、工具或方法，不具有规范性的含义。然而，通过责任机制，技术也可以具有规范性的含义，从而推动公共部门通过制度变革来吸纳新技术，进一步提升国家治理的能力、改进国家治理的绩效。随着信息和沟通技术在公共部门中的广泛应用，其改变着公众对国家治理责任的认知，使诸如透明性、开放性及可问责性在现实中有了可能。这些责任意识的提升，又将推动新的制度创新，从而形成技术与制度之间的良性循环，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供持续的推动力。
【本文作者为南京师范大学国家治理与政府创新研究中心、公共管理学院教授；本文系国家社科基金专项“公共决策视角下重大疫情的应急响应机制研究”（批准号：20VYJ065）的阶段性成果】
参考文献
[1]崔禄春、代江波：《深刻认识中国特色社会主义制度的显著优势》，《学习月刊》，2019年第12期。
责编：臧雪文 / 蔡圣楠
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