摘 要：21世纪是全球城市化和城市全球化的时代，随着人口和产业聚集程度的提高、规模的扩大，城市发展也面临许多挑战，城市治理已经成为决定城市前途与命运的关键因素。自20世纪80年代以来，城市治理信息化、智能化、智慧化成为了一种必然趋势。我国城市要坚持科技创新与制度创新相结合，坚持信息开放共享与信息安全并重，坚持“物的信息化”与“人的现代化”并行，通过 “智慧城市”建设，提高城市治理水平，推进新型城镇化建设。
关键词:智慧城市 城市治理 信息化水平
【中图分类号】D669 【文献标识码】A
城市治理决定城市的发展前途
21世纪是全球城市化的世纪，也是城市全球化的时代。一方面，随着工业化在世界范围内的扩散，各国城市化水平持续提高，全球正在快速迈向城市化。预计到2030年，全球城市化率将提高到60%，即每5个人中就将有3个居住在城市。另一方面，随着信息技术、交通、通讯等新技术的飞速发展和市场经济制度在全球范围的扩张，生产要素在全球流动的自然壁垒和制度壁垒不断减少，全球城市之间的协作和竞争不断增强，全球城市体系正在形成。一些超级大城市（Mega-cities）和城市群成为全球最具发展活力的地区。众多的城市群、大都市圈将在世界各地涌现。
城市作为工业和现代服务业的聚集地，既是经济增长的中心，也是知识创新和技术扩散的场所。城市集中了大量的资本、人才、信息等各种生产要素，在各国经济增长和社会发展中都扮演着十分重要的角色。对于世界上的大多数国家而言，国家的繁荣与城市地区的繁荣密切相关。有活力的城市已经成为经济增长的发动机。据世界银行预测，未来发展中国家仍将处于快速城镇化时期，人口和产业向城镇地区集聚的趋势不会改变，未来80%的经济增长将来自城市。
但是，随着人口和产业聚集程度的提高、规模的扩大，城市发展也面临许多挑战。这些挑战包括城市公共服务及基础设施供给不足、就业机会缺乏、贫富差距扩大、棚户区和贫民窟蔓延、居民不安全感增强、交通堵塞和环境污染加剧等。目前，世界上的城市呈现出两张截然不同的面孔：在一些城市里，人们看到的是耸立的高楼、豪华的饭店、漂亮的绿地、繁华的街道。这些城市充满活力和变化，有丰富多彩的文化，充满发展的机会，是令人兴奋和向往的地方；而另一些城市却有着完全不同的面貌：恶劣的环境、拥挤的住所、社会贫富分化，犯罪和骚乱迭起。世界上城市面貌和前途有如此大的差异，原因就在于城市治理水平的差距。可以说，城市治理是防止在城市化过程中出现“城市病”和“城市危机”的根本手段，决定着城市的发展前途和命运。
城市治理信息化、智能化、智慧化是必然趋势
自20世纪80年代以来，城市治理领域发生了两方面的显著变革。第一，学术界和实践部门重新思考了政府和市场在城市治理中的角色，放弃了以往简单的政府与市场两分法范式，对在复杂的城市治理中单纯发挥政府作用和单纯发挥纯粹市场作用不再抱有幻想，而是认为在城市治理复杂的、系统性的协调中，构建介于市场与政府之间的“治理”机制才是城市治理之道。“少一些统治，多一些治理”也已经成为各国学者的共同呼声。第二，各国城市将信息技术广泛地应用到城市规划、城市建设和城市管理的各个环节和各个领域，城市治理信息化和智能化趋势明显。20世纪80年代以来，以互联网、大数据、人工智能、区块链技术等为代表的新技术革命，为解决城市发展中的“城市病”提供了“机遇之窗”。各个国家的城市纷纷利用互联网、大数据、人工智能、区块链等新技术，解决城市规划、建设和管理中的各种难题，全球兴起建设“智慧城市”（Smart City）的热潮。
智慧城市建设充分应用人工智能、大数据、物联网、云平台等新技术促进城市规划、建设、管理和服务智慧化，让城市治理更为精细、让企业发展更具活力、让人民生活更加美好。当前我国正处在城镇化快速发展阶段，城市人口增长快，城市面临着许多治理方面的难题。习近平总书记指出：“城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。”我国城市在制度变革的基础上，应用新的技术来提高城市治理水平，促进城市治理从信息化到智能化再到智慧化，是建设智慧城市的必由之路。
首先，智慧城市建设有利于更精准地把握民众的需求，并能够对民众的需求进行及时响应。城市的建设和发展，必须坚持以人民为中心，这就要求城市政府及时了解人民群众的需求，并对人民的期待进行及时回应，做到“百姓有需求，政府有行动”。然而，城市里的群众利益诉求是多样的，也是不断变化的。过去许多政府决策部门苦于缺乏技术手段，不能及时地把握民众的需求，提供的公共服务往往不能与群众的需求相匹配，花费了大量资源，却解决不了群众的问题。而移动互联网具备的包容、开放、便捷等特点，既有利于各级党政机关和政府部门及时了解群众的需求，也有利于人民群众表达自己的诉求，为精准服务提供了新的技术手段。现在许多城市官方设立的政务微博、微信、网上留言板、党政领导干部信箱等都成为了及时了解群众意见建议和需求的重要方式，网络也成为了民众表达诉求、参政议政、进行监督的重要平台。政府通过网络，以民生为导向，以问题为靶向，可以更好地贯彻“从群众中来，到群众中去”，更好地创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。
其次，智慧城市建设有利于更高效地为群众提供基本公共服务。城市治理部门利用大数据、人工智能等技术，可以实现网上申请、自动审批、及时反馈，让“数据多跑路，群众少跑腿”。市民足不出户，即可办成事情。例如，深圳市福田区推出的“智慧福田APP”，打造了“掌上办”的网上办事大厅，可以提供15类212项服务，市民可直接通过移动终端扫描身份证、进行人脸识别，将材料电子化上传预审，待获取预审结果后，自动转入后台处理，实现了办事“零跑腿”。许多城市依托城市人口、住房等各种基础信息，可以实现许多审批事项的“秒批”。正是大数据和人工智能等新技术使城市治理决策科学化、公共服务高效化、社会治理精准化，从而使城市生活更加美好，城市运行更加高效，城市环境更加宜居。
第三，智慧城市建设可以为解决城市交通拥堵、环境污染、城市安全等老大难问题提供新的途径。在现代城市里，大量人口和产业高度集聚在一起。虽然聚集可以提高生产效率，创造巨大的集聚经济效益，但也会带来交通拥堵、环境污染等“城市问题”。这些问题都是城市治理中的“老大难”问题。过去许多国家的城市政府想尽了各种办法，但这些“城市问题”始终没有得到满意的解决，以致许多人对大城市的发展前景持悲观态度。然而，在信息技术革命飞速发展的当今时代，这些城市“老大难”问题有了新的解决方案。例如，为了解决城市交通拥堵问题，许多城市开始应用人工智能、大数据、云计算等技术，打造智能交通系统，实时优化交通信号灯控制。过去是车看灯，读秒数通行，现在是灯看车，读车数放行，极大地提高了交通运输的效率。随着信息技术的发展，网络还在承担和替代部分现有交通网络承担的运输功能，大量的城市协作和交流活动不再需要通过汽车轮子，而是通过信息互联网络来完成。“在家上班”、电视会议等新的工作方式，也可以把部分实际通勤转化为电子通勤，缓解大城市的交通压力，减少污染排放。
同样，城市政府还可以通过智慧安防、智慧医疗、智慧教育等举措，解决城市的许多老问题。例如，城市政府依托云计算、大数据、物联网、人工智能和移动互联网技术等，可以建设城市安全防范的智能系统。城市路灯、井盖、垃圾桶、报亭等公用基础设施，都有了“二维码”身份标识，市民通过手机微信、QQ等扫描二维码，就可快速查看设施名称、产权单位、责任人、设置情况等内容，一旦公共设施有损毁情况，还可以在“问题栏”填写上报。城市智慧安防系统还能构建分析模型，掌握发展规律，推动防控体系由事中事后处置向事前预测预警转变。
第四，智慧城市建设为应对城市突发公共卫生事件等重大风险和灾害提供更有效的手段。城市是一个人口和产业高度密集、社会分工水平极高的地区。在城市里，人与人之间频繁接触和交流，彼此之间形成相互依存的关系，城市的生产效率高，但系统性风险发生的概率也大，一旦发生传染病等公共卫生事件和自然灾害，造成的损失也十分巨大。因此，防范风险和灾害成为城市发展面临的重要议题。建设智慧城市，可以建立城市风险信息监测预警和管理平台，对流行性疾病、危险化学品等各类重大风险源进行监测，绘制城市“风险地图”，打造实时风险监测、响应、处置系统，将风险尽可能控制在萌芽状态，为城市应对重大风险和灾害提供更有效的手段。
我国智慧城市建设的优势与不足
互联网等信息技术和智慧城市建设最初起源于西方发达国家。20世纪90年代，西方发达国家率先兴起建设“信息高速公路”“数字地球”“数字城市”“智慧城市”的热潮。我国在智慧城市建设中，尽管是一个后来者，但也具有一些后发优势，完全有望跳出线性思维的束缚，绕过发达国家的一些弯路，在智慧城市建设领域，实现“跨越式发展”。
首先，我国城市人口规模大、密度高，更能够充分发挥信息基础设施的规模效应和网络效应。“网络效应”是互联网本质的表现。如果网络中只有少数用户，每个用户不仅要承担高昂的运营成本，而且只能与数量有限的人交流信息。随着网络用户数量的增加，不仅每个用户承担的网络设施建设和运营成本会大幅度下降，而且网络的价值将呈几何级数增长。目前我国大陆总人口达到14亿，城镇常住人口8.5亿。我国城市人口规模大、密度高、互联网用户数量多，建设智慧城市的规模效应和网络效应显著。
其次，我国智慧城市建设具有体制和组织上的优势。智慧城市建设是涉及多领域、多系统、多技术、多应用、多终端的超复杂巨系统。智慧城市建设需要顶层设计和政府的组织协调，否则可能各自为政，很难完成这种超复杂巨系统的建设。我国有为政府和有效市场相结合的社会主义市场经济体制，更能够集中力量办大事，按照统一的规划和顶层设计，建立统一的云平台、统一的运行管理中心，更快更好地建设城市的智慧大脑。
第三，我国在智慧城市建设相关的技术和产业上也形成了一定的竞争优势。智慧城市建设涉及物联网、云计算等新一代信息技术，也涉及人工智能、大数据、卫星导航等新技术和产业。目前我国全民创新意识不断增强、社会创新氛围日益浓厚，对创新产品和服务的需求快速增长，带动我国在卫星导航、移动通讯、云计算、人工智能等领域的技术和产业迅猛发展，已经形成了一定的竞争优势，正在实现从“跟跑者”向“领跑者”的转变。据统计，我国以华为、中兴为代表的企业专利申请量处于全球第一梯队，我国的5G专利数占全球的30%以上。与此同时，我国凭借庞大的消费群体、不断完善的配套基础设施等优势，在电子商务和移动支付领域多年保持全球排名第一，为智慧城市建设创造了较好的产业生态系统。
当然，我国智慧城市建设也存在着一些不足之处。
第一，信息和数据开放共享水平还不高，智慧城市建设呈现“碎片化”。为了加快推进智慧城市建设，我国交通、公安、规划、市政、金融、城管等相关职能部门，都纷纷建立起数据中心或信息中心，但目前国内城市相关数据资料电子化程度不高、数据结构和格式不统一、数据基础设施建设依然薄弱，缺少专业人才和技术力量对数据进行挖掘、运营。特别是数据所有权条块分割严重、公开化程度较低，部门内部、部门之间、区域政府之间数据开放共享的水平不高，存在“信息孤岛”现象，导致智慧城市建设呈现“碎片化”特征，显示不出整体优势和效果。
第二，社区信息化水平较低，仍是智慧城市建设的薄弱环节。社区是城市的细胞，智慧社区建设是智慧城市建设的基础，在智慧城市建设中具有十分重要的地位。但是，我国智慧城市建设大多还停留在市政府、区政府层面，而作为城市治理基层单位的社区街道办和居委会，信息化水平还较低，是智慧城市建设的短板和薄弱环节。在新冠肺炎疫情防控阻击战中，由于社区数据资源匮乏，信息化、智能化和智慧化水平不足，社区疫情防控基本还要靠人力。人口摸排和疫情统计等工作，还是靠打电话、反复填表；居民通行登记靠纸笔；测量体温靠人工。这极大地限制了智慧城市在疫情防控中的功能发挥。
第三，智慧城市建设的需求导向、问题导向不强，技术与需求匹配度有待提高。智慧城市建设是政府、企业及公众以互动、交流为基础的开放创新、大众创新、协同创新过程。智慧城市建设只有坚持以人为本，围绕城市居民的需求、针对城市治理问题来筹划智慧城市建设的项目和内容，才能更好地实现需求与技术的匹配。目前在我国智慧城市建设的实践中，由于需求导向、问题导向不强，还存在“重建设、轻应用”“重硬件、轻软件”等问题，一些智慧城市建设项目成为摆设，技术与需求的匹配度有待提高。
第四，信息安全保障和互联网法治建设仍然滞后。互联网在为社会经济生活带来正面积极影响的同时，也不可避免地带来了网络恐怖主义、网络违法犯罪活动和网络黑客等负面影响。坚持依法治网、依法办网、依法上网，让互联网在法治轨道上健康运行，实现网络空间法治化是规范网络行为、保障网络安全的根本措施。目前，随着智慧城市建设进程的不断推进，我国城市治理信息化、智能化、智慧化水平不断提高，但个人信息泄露、侵犯知识产权、网络犯罪猖獗等问题依然突出，网络监听、网络攻击、网络恐怖主义等全球公害依然有待解决，信息安全保障面临着严峻挑战，互联网法治建设还滞后于信息社会的发展，迫切需要加强互联网领域的立法和执法工作。
应用信息技术提高城市治理水平的基本思路
城市治理现代化是国家治理现代化的重要内容，而城市是一个包含自然—社会—经济子系统的极其复杂的复合巨系统。城市系统不仅有着复杂的构成要素，而且有着极其复杂的运行机制。对城市进行有效治理是一项艰巨的工作。新的信息技术有助于实现“有形之手”和“无形之手”的有机结合，是提高城市治理水平的重要手段，但应用新的信息技术来提高城市治理水平，也不是一件简单的事情，它涉及城市规划、建设和管理等多个环节，也涉及多个部门，政府需要做好顶层设计、有序推进。
首先，要坚持科技创新与制度创新相结合。科技创新和制度创新是人类社会创新的两大基本形式。在城市治理中，需要科技创新与制度创新两个轮子一起转，才能创造出新的城市治理模式。如果没有制度创新和组织创新的配合，科技创新的作用就难以发挥出来。在智慧城市建设过程中，城市政府不能只注重建设网站和数据库，不能因加大信息技术设备的投入，而忽视管理流程、组织机构等方面的制度创新。否则，投入的信息技术设备就只是摆设，并不能发挥作用。我国城市要在应用新的信息技术时，进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，这样才能提高城市治理的法治化、智能化、专业化水平。
其次，要坚持信息开放共享与信息安全并重。我国城市要充分发挥信息技术在城市治理中的作用，就必须打通公安、交通、安监、消防、环保、卫生、文化等条状业务系统，突破部门间的信息壁垒，实现数据互联共享，促进物与物、物与人、人与人的互联互通，避免“信息孤岛”现象，从而建设可感知、会思考、善指挥、能记忆的“智慧城市”系统。但信息的采集、传输、存储、管理以及信息的处理和使用等各个环节，都会涉及信息安全问题。政府在信息开放共享过程中，也要高度重视信息安全问题，防范信息技术风险，积极发展网络安全产业，进一步加强信息基础设施网络安全防护，避免对信息技术和大数据的过度依赖。特别要加强信息安全的立法，打击利用信息技术侵犯个人隐私，进行诈骗等违法犯罪行为，尽量消除信息化带来的负面效应。
第三，要坚持“物的信息化”与“人的现代化”并行。城市治理的信息化不仅仅要求产业的信息化、基础设施的信息化，更重要的是实现人的现代化。信息技术和硬件设施发展只是智慧城市建设的手段，而人的发展才是核心。现在信息技术更新换代很快，应用领域不断扩大，但我国城市中还有相当一部分群众，缺乏应用信息技术的意识和能力，缺乏对信息的收集、判断和有效利用的能力。因此，建设智慧城市时，应避免只追求“物”的信息化而忽视“人”的信息化，通过多途径培训，普及信息技术的基础知识，提高居民使用信息技术和信息设备的能力，增强信息安全意识和信息判断能力，发挥好智慧城市在提高城市管理水平、改善人民生活质量方面的巨大潜力。
【本文作者为武汉大学经济发展研究中心教授、两型社会研究院院长】
参考文献
[1] 成德宁、侯伟丽：《参与式发展与中国城市治理模式创新》，《南都学坛》，2008年第3期。
责编：臧雪文 / 杨 阳
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