摘 要:改革开放以来，在工业化和市场化的驱动下，我国城镇化进程逐渐加快，但是城乡差距依然较大，城乡要素互联互通依然不顺畅，推进城乡融合发展仍有较多短板需要补齐。现阶段随着我国城镇化建设的深入和城乡融合发展新局面的开启，需要进一步厘清城乡融合发展的重大意义和现实障碍，从而更好地探索中国城乡融合发展的道路，实现对城乡融合发展的路径创新。
关键词:城乡融合 治理网络 创新路径
【中图分类号】F323 【文献标识码】A
深刻认识城乡融合发展的重大意义
一是彰显新发展理念。党的十八大以来，我国坚定不移贯彻新发展理念，尤其重视在共享、协调的理念指导下实施中国特色的城镇化战略。党的十九大提出实施乡村振兴战略，着力缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距。2018年《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。2019年《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出，坚持农民主体、共享发展。一系列政策的颁布与实施，均是新发展理念在城乡关系上的具体体现，彰显出追求协调、共享发展的坚定性和科学性。
二是走中国特色的城镇化道路。我国的城市人口在大幅度增加，但是与其他国家的城市化进程不同，我国有着人口众多、历史悠久、文化深厚、地域多样、资源异质等特征，乡村对我国而言有着特殊含义。正如习近平总书记指出的，“我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合”。城镇化与城市化一字之差，但意义大不相同。城市化的概念强调农村人口向城市的转移和工业化生产组织方式对农业生产组织方式的替代，即城市对农村的替代过程，这一过程也是国际上大多数国家经历的过程。但是城镇化是中国特色的政策概念，它注重城乡之间的不可分割性，而不是单一的二分法。因此，城乡融合发展是对中国具体特征分析下的重大战略部署，是中国道路的充分体现。
三是凸显制度优势。“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事” 是中国特色社会主义制度的显著优势。无论是城市还是乡村都是经济社会发展的基础性单元，实现城乡互补，能够最大限度激发城乡发展潜力、激活城乡发展的内生动力。中央政府具备调动和协调各方力量的能力，一方面通过中央的一系列直接性资源投入和支持政策发展乡村；另一方面则通过倡导、协调、监督等间接机制，促进地方层面城乡之间的帮扶、互助、合作等，有效避免马太效应的产生。
城乡融合发展本质及其障碍的生成逻辑
我国城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。从理论上理解城乡融合发展本质，以及其障碍产生的内在机理，有利于在实践上更好发力。
明确城镇化的根本目的与城乡融合发展的必然性
城市的形成与工业化生产和市场化驱动密不可分，均是由人类社会的资源调配机制产生的。城乡之间的非均衡、分割甚至对立关系附着在经济和个体选择的基础上，这种非融合状态是由人类行为产生的。但不能忽视的是，隐藏在人类行为背后的城乡区域，是由资源、要素、文化、人群等共同构成的生态系统。这个生态系统本身具有整体性，城乡之间的差别是由人类活动轨迹造成的，但是这种轨迹也使得城乡之间不可分割，无论是资源轨迹、产业轨迹、生活轨迹，都使其在更大空间范围内成为一个整体。城市与乡村之间在物质生态、生活方式以及文化价值等方面的差异，并不是其形成对立和分割的理由，而是只有人与物的多样性结构才能构成城乡空间的生态系统。差异性的人与物，构成了互补性，于是只有靠在城乡之间产生双向互动，才能连接起这些多样性，产生交互迭代的效应，使得城乡整体具有活力。
从公共价值角度而言，城镇化的发展本质上是要促进这种生态系统的健康生存，在特定历史阶段出现的非均衡发展，也是为实现均衡发展做出的阶段性选择，最终还是要实现公共价值。城乡之间的非融合状态，不应该是城市化的常态或者终态，城市化的发展本身也不能成为放弃或牺牲乡村发展的理由。城乡融合应是城市化发展的目标，我国实施的城镇化战略正是符合了城乡区域之间关系的整体性、多样性、连接性等特征，所以城乡融合具有历史的必然性。
城乡融合发展障碍源自非均衡、弱连接
既然城乡融合具有必然性，那么如何理解城乡非融合的产生？城乡非融合状态可以归结为两点：一是非均衡、二是弱连接，重点表现为要素流动不畅、公共服务不均衡等。城市是建立在工业化发展之上的，工业化发展的最重要特征是人口聚集、专业化分工和大型管理组织，城市演变为社会分工协作体系。而人类社会维持这个体系的正常运转，各种人与组织形成了若干的网络。这些网络包括以人际关系为核心的社会网络、以经济交换为核心的发展网络、以公共资源配置为核心的服务网络、以公共事务处置为核心的治理网络以及以公共政策供给为核心的政策网络等。这些网络通过降低彼此的信息、谈判等交易成本，通过多次交互提升承诺可置信性而降低协作风险，它带来了边际收益递增，于是城市体系不断地强化每个网络的密度，使得在其中的人和组织不断获取收益，进而进一步加大对网络的投入，最后彼此深深嵌入这些网络之中。而在乡村，则围绕着农业生产生活，也形成了相应的网络，虽然密度不及城市的网络高，但是其网络产生的内部收益也在不断强化这些网络的构成。
城乡之间的非融合本质上是克服各种网络内部强化带来的彼此连接的壁垒，这就说明城乡之间的融合并不能简单地靠资源重新分配而实现。如转移人口的社会融入，就是多个网络之间难以找到有效接口的原因所造成的。对于城乡的行政管理体制而言，在长期的行政管理中，形成了各自的治理网络和政策网络，这些网络只有通过内部化才能获得绩效，而网络之间则体现出城乡行政管理体系的碎片化状态。因此，城乡融合发展及其障碍生成的逻辑，表现为城乡之间在本质上是一个整体、多样和连接的生态系统，但是城乡非融合的本质在于仅靠市场化的驱动会使得城乡各自形成若干个协作网络，这些网络会呈现出边际递增的内部化效应，从而分离各个网络，造成城乡间的壁垒、差距和分割的进一步加大。
城乡融合发展的创新路径
城乡融合不仅是城市化在中国的创新性发展，也是我国国家治理的重要组成部分。要将促进城乡融合的治理体系放在国家治理的高度，从更大空间范围的区域治理入手，厘清城乡融合发展的逻辑基础，形成适应融合发展的城乡共治体系。
一是拓展区域治理框架，构建城乡共治体系的基础。区域治理是通过区域内各治理主体间的合作与协调，解决区域公共问题的途径和模式，是对分割化的行政体系进行集成的方式。目前区域治理的重点主要在城市间的双边或多边关系上，用于解决公共交通、生态环境、经济发展等公共事务。但在区域中城乡之间的要素流动不畅、收入差距等跨区域问题往往被忽略。乡村问题得不到有效解决，很大程度上是因为统筹范围过小，难以形成区域合力，这也是区域治理下一步需要着力拓展的方向。一方面在区域治理的主体上，要将涉农地方政府纳入区域治理之中，平等参与、共同协商，从而形成并优化协调合作网络。另一方面在区域治理的领域内，将以城市病为核心问题的议题框架加入典型乡村议题，从而拓宽区域治理的范围，形成单功能或多功能的府际协议或联席会。
二是强化基础网络建设，破除城乡连接互通的障碍。城乡间的分离或非融合是因为通过交通、信息、商业等载体在城乡之间形成了具有内部强化机制的分类网络，使得要素间的流动和整合、连接、互通缺乏有效的动力。要增强城乡融合发展的持续性，就必须从内部网络着眼，打破各自的强化机制，降低网络间的流动和沟通成本，提升网络间连接的收益。具体来说，要通过数据网络互连互通降低其他网络的连接成本，优先发展服务于互联网商业创新的城乡数据网络基础设施和服务平台，以数据价值缩小城乡差异；通过全国政务服务一体化平台，推进部门间数据共享，带动城乡部门间协同合作。此外，要面向城乡资源全向连接，优化规划方案，综合考虑交通网络在城乡之间流动的便捷性和可达性，从而建立起交通、信息与服务于一体的基础性网络，并带动其他连接城乡融合网络的发展建设。
三是回归以人为本的本质，优化基层治理机制。城市化之所以会出现失序状况，是因为缺乏有效的以人为本的基层治理机制，进而使人际间的身份认同、社会关系与信任接纳等存在城乡间的鸿沟或壁垒。要破除城乡融合的人际壁垒，就要从优化基层治理的途径入手，回归到基层治理的本质上来。基层治理建立在以具体的人为对象的治理基础上，注重人的差异与需求，这与针对群体或组织的治理有着本质区别。对于城乡融合发展而言，一个重大问题就是要解决人的社会网络的健康发展问题，这就需要打通城乡社会网络割裂和城乡二元人际分割的局面。因此，基层治理需要突破城乡空间边界，重塑治理边界，以人际网络的属性为出发点，重新界定基层治理范围，形成多种多样的共建、共治、共享、共赢的社会治理组织，形成人际互动、互信、互帮、互助的新型城乡人际网络。地方政府通过对这些组织赋值、赋权、赋能的方式使其可持续发展，从而助推城乡融合发展。
四是推进多元协同合作，形成多样化的组织体系。城乡融合需要破解许多新的问题，这些问题往往涉及多个领域、部门或主体，需要协同配合推进。目前从国家层面上看，在协同合作上的体制机制基本构架已经形成。2014年国务院同意建立推进新型城镇化工作部际联席会议制度，2019年在此基础上建立了城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度，这使得城乡融合在组织协同上具有了顶层设计基础，能够有效缓解职能分割带来的碎片化问题。具体推进上，需要在省市等地方层面，加以落实与创新，建立与地方城乡融合发展需求相适应的多元协同合作体系，在各职能部门之间形成联席会、领导小组等协同性组织机制，以及工作组、互派干部等交流合作机制。此外，不同地方在城乡融合方面的进度存在差异，城乡融合发展力量不均，因而需要根据具体情况精准地将市场、社会力量纳入进来，形成多样化的协同体系。
【本文作者为南开大学周恩来政府管理学院教授】
参考文献
[1]吴殿廷：《以人为本推进乡村振兴》，《开发研究》，2019年第6期。
[2] 陈松友、卢亮亮：《自治、法治与德治：中国乡村治理体系的内在逻辑与实践指向》，《行政论坛》，2020年第1期。
责编：杨 阳 / 董 楠
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