【摘要】食品安全是广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益，但权利无法超出社会经济结构以及由经济结构所制约的社会文化发展。当前我国食品安全仍处于矛盾多发、风险高发期，食品安全基本有保障，但存在的问题不容乐观，与人民群众的期盼还有较大差距。食品安全涉及科学技术、社会心理、政治经济多个方面，从物质、意识、制度维度把握现阶段我国食品安全的风险特征，有助于精准施策，真正保障人民群众舌尖上的安全。
【关键词】食品安全风险 综合治理 【中图分类号】F203 【文献标识码】A
物质维度：客观风险因素复杂
物质维度的食品安全风险是指食品中存在的危害物质和因素可能对消费者及其后代身体健康造成的不良影响。环境污染、生产供应链延伸、市场结构变化等因素导致当前我国食品安全物质维度风险呈现多发高发特征。
风险因素多。从风险属性看，食品安全风险有内生性的，也有外源性的。内生风险来自食物中自然毒素，如毒蘑菇、河豚、菜豆、白果、发芽土豆等致人中毒事件时有发生，自制药酒、凉茶中毒等事件也常见披露。外源性风险如食品中掺入砂石、泥土、塑料等异物的物理性风险，农兽药残留、环境污染物、食品添加剂、饲料添加剂、包装材料等造成的化学性风险，真菌、细菌、病毒、寄生虫等污染造成的生物性风险等。在食品安全监管部门检查抽检中常有发现，一些致病微生物、农兽药、重金属等污染物超出限量值的幅度还较高。
污染来源广。当前我国食品中的污染物来源呈现“五多”特征。一是环境污染迁移多。大气、土壤、水污染的有害物质迁移到食品中，导致稻谷、水产品镉、二噁英等重金属、有机污染物超标情况较为严重。二是农业投入品残留多。全国每年消耗 32 万吨农药、6000 万吨化肥和 250 万吨农业塑料薄膜。农业投入品长期大量使用且利用率不高，农兽药残留问题突出。三是人为添加多。出于工艺目的、商业利益，非法添加和超范围超限量使用添加剂问题较为突出，商业欺诈、制假售假等非法添加屡打不绝。四是过程污染多。食品企业质量管理不规范，生产加工过程中容易引入风险因素。五是新型风险多。功能食品、网红食品、网络订餐、跨境电商等新产品、新业态蓬勃发展，截至2019年6月，中国网上外卖用户规模达4.21亿，有外卖平台单日完成订单数量突破3000万，由此带来的食品质量安全、营养健康等方面的风险，以及储运过程、包装材料带来的生态风险明显增加。
危害评估难。食源性疾病是人类健康的最大威胁。世界卫生组织2015年发布的《全球食源性疾病负担的估算报告》称，全球每年约6亿人因食用受到污染的食品而生病，造成42万人死亡，其中5岁以下儿童12.5万人。我国食源性疾病监测数据表明，近年来食源性疾病事件数、患者数逐年增加，2017年全国食源性疾病报告医院达9780家，比2016年增加了1299家，共报告暴发事件5142起，累计发病34981人。有研究认为，全国每年食源性疾病发病率约为每人0.12次，死亡人数约1万人，还仅限于急性感染性疾病。食物中风险因素的慢性毒性、遗传毒性影响以及引发的过敏反应、菌群失调、激素机能失调等人群影响程度、健康损害程度难以准确评估，因营养失衡导致的营养不良、肥胖等代谢性疾病社会负担也很难全面估算。此外，受限于科学认知水平，对一些长期性、隐蔽性风险因素对人体健康的危害，目前还缺乏清晰的认知。
意识维度：主观风险认知不足
意识维度的食品安全风险，是特定历史阶段下的社会心智的产物、社会心理的共像，一定程度上独立于客观风险。食品安全问题的广泛性、普及性、代表性决定了对食品安全的认知和情绪，极易影响和扩散到其他领域。因此，意识维度的风险的影响力和危险性往往超越客观风险本身。
认知理性不足。食品安全水平是生产力发展水平决定的。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，食品产业还不发达，随着生活水平提升，人民群众对食品安全的要求越来越高，常用主观愿望或发达国家标准来要求食品安全，供给与需求矛盾突出。食品安全涉及面广、关注度高，加之信息不对称、激惹因素多，在当下信息传播渠道多元化背景下，相关舆情触点多、燃点低、传播快、持续久的特征明显。一旦涉及食品安全问题，群众容易产生代入感、恐慌感，难以理性对待。加之缺乏科学理性的报道，过分传播负面情绪，叠加放大不公平、不满意情绪。食品安全领域已成为自媒体传谣重灾区，“网络水军”等以谣生利模式滋生，极易误导舆论，进而引发对总体食品安全状况的过度质疑。认知理性的缺乏带来的风险，有时远远大于食品安全本身的风险。
风险意识不强。全社会尚未形成食品安全底线不容突破的文化共识和行动自觉。从供应方看，一些生产经营者唯利是图、道德败坏，制假售假、非法添加等行为屡禁不绝，甚至演变为行业性、区域性潜规则。食品相关从业人员数以亿计，准入门槛低，职业素养较低、职业道德缺失现象较为普遍，法规制度标准很难被严格遵守。从消费方看，餐饮文化发达，饮食需求多种多样，但食品安全科普知识普及率低，消费者往往过度追求生鲜活、色香味，从而忽略食品安全风险，食品购买、存储、清洁、加工、制作不科学，家庭容易成为食物中毒的主要场所。从监管方看，分段监管模式下，对食品安全风险的认识缺乏大局观、长远观，对生态环境、生产方式等导致的源头性风险防范不够，对生产供应链急剧变化产生的非传统型风险重视不够，对食品安全风险的政治属性、社会属性、文化属性认识不足。
制度维度：综合治理能力挑战
我国食品安全监管的法制建设起步晚，权威统一专业化的监管体制尚未建成，面对食品安全新形势、新要求，治理体系不完善、治理能力不足的风险凸显。
一是法律威慑力不足。2009年我国颁布了首部《食品安全法》，2015年修订时加大了对违法行为的处罚力度，被称为“史上最严”。在实际执行中，依然存在一些问题：取证难、入罪难、追诉难、执行难、结案难问题突出，行刑衔接不充分、审判轻判率高、公益诉讼推进慢等实际情况影响法律威慑效果。
二是技术标准有待完善。食品安全标准是依法监管的基础。标准不完善是制度层面重大系统性风险。2018年上半年我国新发布36项食品安全国家标准，目前已制定发布标准1260项，涉及2万多项食品安全指标，涵盖日常消费的所有主要食品品种，但与“最严谨的标准”要求相比，与国际食品法典和发达国家标准相比，还有明显差距。个别标准或重要指标缺失、一些标准缺少限量值、检验方法和规程不配套、部分标准老化、一些指标不适用等问题，严重制约监管执法的针对性和有效性，也影响我国食品产业参与国际贸易的核心竞争力。
三是治理机制有待健全。食品安全治理需要社会各方协同共治。当前，我国食品安全社会共治机制尚不健全，企业、群众、媒体、科研机构、行业协会等各方力量参与共治的平台还不完善。企业主体责任不落实、群众参与渠道不通畅、社会监督能力不强、政府“单打独斗”状况尚未从根本上改变。部门协调、区域协作、上下联动机制有待加强，地方保护和部门利益主义仍难杜绝，中西部地区、城乡结合部容易形成“监管洼地”，一些模糊区域、交叉地带仍然存在，社会共治合力有待增强，治理模式和格局也有待进一步构建和打造。
四是专业监管能力不强。从人员队伍看，我国每万人口食品安全监管人员比例约为1.8。基层监管机构普遍存在专业人才匮乏、人员结构老化、专业素质不高的问题。食品安全监管任务重、工作强度大、问责压力大，基层队伍人心不稳，人员流失现象严重。从技术支撑看，一些基层监管机构执法车辆、执法装备以及工作经费比较缺乏，检验检测资源等技术支撑明显不足。从监管方式看，静态的行政许可、以结果为导向产品抽检、“运动式”的专项整治仍为主要手段，长效机制建立难。信息化等新技术运用还不充分，监管方式创新不足，科学有效的监管能力较弱，对于新型风险的监管制度和举措有待强化。
(作者分别为北京师范大学教授、博导；北京师范大学政府管理学院博士研究生)
【注：本文系国家哲学社会科学重点项目“习近平新时代以人民为中心的民生发展思想研究”（项目编号：18AGL019）与国家社科基金重大招标项目“中国共产党百年民生思想发展史”（项目编号：18ZDA012）阶段性成果】
责编/常妍 美编/王梦雅
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