【摘要】应急法治建设重在提升政府应急能力，最大程度地保障公民权益。我们不仅要完善相关法律体系，还要加强针对突发事件的应急法治建设。加强突发事件的应急法治建设，应当坚持“一体化”思维，合理调整突发事件中国家权力与公民权利之间的社会关系，从而打通各环节和要素之间联系和转化的障碍，有效提升政府应急治理能力。
【关键词】突发事件 应急法治 “一体化” 思维 【中图分类号】D922 【文献标识码】A
中外历史上，突发事件应急管理经历了一个逐步法治化的过程。在推进全面依法治国以及推动国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，我们需要加强针对突发事件的应急法治建设，以“一体化”思维强化应急法律运行各个环节之间的相互衔接，打通各环节和要素之间联系和转化的障碍。
应急法治建设重在提升政府应急能力，最大程度地保障公民权益
面对社会生活中的各种突发事件，我国在21世纪初便开始了应急法治建设探索，并于2007年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，旨在通过一定的法律制度设计和安排，预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，提升突发事件的应对能力，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。
应急法治建设的重点在于通过法律手段有效地提升政府的应急能力。一方面，通过法律规则的设定，赋予政府根据不同情况采取不同措施的应急权力，各级政府可以根据突发事件的类型和等级采取不同的处置措施，有效地整合政府各部门的资源，发挥政府在应急治理中的主导作用。另一方面，通过法律规定的社会动员机制和国际合作，公民、法人、其他社会组织和国际力量都能参与到突发事件的应急管理中，充分发挥群众和社会的力量，提升社会综合应急能力。
应急法治建设的另一个核心要求就是为政府应急权力的行使设定行为规范，合理地调整突发事件中国家权力与公民权利之间的社会关系，保持二者之间的平衡，在有效提升政府应急治理能力的同时，最大程度地保障公民的合法权益。
在应急法治建设中，一方面，在政府应急权力的设定和行使问题上，应当遵循比例原则，使政府及其各部门针对突发事件所采取的各项应急处置措施与突发事件的类型、等级和程度相适应，在有多种措施可以选择的情况下，应当选择对公民、法人和其他社会组织损害最小的措施。在应急处置过程中不得不征用公民个人或单位的财产时，在应急处置结束后，应当及时返还，并根据情况进行补偿。另一方面，在突发事件的应急处置活动中，应当充分尊重公民的知情权和自主决定权，及时进行信息公开，确保信息发布的准确和透明，使政府的应急管理措施获得更多的社会认可和支持。
“一体化”思维强调系统整合资源，以实现资源最优配置
“一体化”思维有利于资源优化配置。任何系统的运行都是需要消耗资源的，无论对哪个领域来讲，资源都是相对有限的，不能无节制、无限地投入和消耗。“一体化”思维的指导下的系统运行和资源分配是集约型的，系统内各组成部分、要素的运行和活动不再简单地只考虑自身的利益需求和资源消耗，而是从整体出发，既要考虑到整体的利益需求和资源总量，又要考虑到系统内其他部分、要素的利益和资源情况，从整体上分配和协调系统内各部分、要素的资源数量和质量，达到优化系统内资源配置的效果。
“一体化”思维有利于消除法律盲区，提高执行效果。系统的运行是一个动态的过程，在一体化的系统运行中，我们会在各部分的活动和作用基础上，从系统整体的目标和功能发挥角度出发，去平衡和调配系统内各部分、要素的活动方式和资源情况，使系统内各横向和纵向部分的运行始终处于一种动态协调的过程中。对于可能出现的系统运行盲区和薄弱地带，不仅可以在系统的动态运行中通过对各部分的再平衡、再调配来克服，而且还可以通过在系统的动态运行中设定另外的部分、要素来专门协调和处理这些运行盲区和薄弱地带，从而提高系统的整体运行效果。
“一体化”思维有利于公平正义价值的实现。通过从系统整体出发建立起来的统一性和协调性标准，能够在系统的运行过程中实现系统内部和外部一个标准、一套程序、一次办理和一致认可，无论对于系统内部的各组成部分，还是对于系统相关的外部环境，都能在系统运行的过程中打破限制，实现互联互通，避免差异和不透明所带来的不平衡，从而让人们感受到更多的公平正义。
以“一体化”思维加强应急法治建设，使运行更加顺畅高效
为了有效提高我国应对突发事件的能力，应当在“一体化”思维的指导下加强我国的应急法治建设，将应急法律体系中不同形式和内容的法律规范进行横向和纵向的整合，从而使整合后的应急法律体系的功能和价值超出原来这些应急法律规范相互分离和零散结合时的状态，进一步优化应急法律体系。
应急法律体系是一套关于突发事件的预防、监测、处置的法律规范的总和，涉及多种不同的社会关系和多个不同类型的法律规范，有行政法和刑法类型，也有实体法和程序法类型，还有中央立法和地方立法类型。随着社会发展，法律部门之间的关系日益复杂，国家利益、社会利益与私人利益相互渗透，人们不再只是站在某一法律部门的立场，甚至不再以法律规范为中心，而是以问题为中心，找出解决这一问题的各种规范。应急法律体系便是这种以解决突发事件为中心，综合多个不同的法律部门、多种不同形式的法律规范而形成的法律规范系统。在应急法律系统中，作为方法的一体化思维首先要求我们对应急法律体系中的各要素，也即不同形式和功能的应急法律规范进行结构上的调整，从而形成结构合理、协调的应急法律体系。要素不等于结构，事物的要素相同而结构不同则本质相异，结构决定事物的本质。因而，在对突发事件的应急法治建设中，我们需要在现有的突发事件应对法律规范的基础上，合理地调整应急行政法与刑法、应急实体法与程序法、应急中央立法与地方立法之间的结构和比例，使不同的应急法律规范之间结构更加合理、协调。
作为现代社会调整和规制人们之间行为以及权利义务关系的手段和方式，随着社会发展，法律本身也处于动态调整变化中。在突发事件的应对问题上，应急法律体系本身也是一个动态运行的系统，为了实现应急法律体系的一体化运行，除了要求应急法律体系内的各要素在结构上的合理和协调以外，还要求应急法律运行机制的顺畅和高效。应急法律运行机制是应急法律的各要素和结构产生功能的方式和过程，是从应急法律的创设到遵守和执行，再到司法和监督的全过程。为了加强突发事件的应急法治建设，构建和完善应急法律体系，我们应当坚持一体化思维。首先，要保证和实现应急法律运行中预防、监测、处置等各个环节自身的运行顺畅，并在此基础上强化应急法律运行各个环节之间的相互衔接，打通各环节和要素之间联系和转化的障碍。其次，应当对应急法律运行的外部环境进行协调和干预，最大程度地发挥这些外部环境中能够对突发事件的应对起到帮助的政治、经济、社会和文化因素的作用，并对突发事件的应对容易造成干扰的外部环境因素最大程度地进行干预和调整，使之与应急法律系统的运行相协调，有效降低其对应急法律运行造成的障碍，使应急法律的运行机制更加顺畅、高效。
（作者为西北政法大学刑事法学院博士研究生）
【参考文献】
①劳东燕：《风险刑法理论的反思》，《政治与法律》，2019年第11期。
②杨海坤、马迅：《总体国家安全观下的应急法治新视野——以社会安全事件为视角》，《行政法学研究》，2014年第4期。
③王久平：《尊崇法治理念 科学构建应急管理法制体系——应急管理法律与政策研究基地主题沙龙综述》，《中国应急管理》，2020年第1期。
责编/孙垚 美编/杨玲玲
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