摘 要:以街居为核心的网格化社区治理是中国特色的基层治理的组成部分，在新冠肺炎疫情防控中发挥了巨大作用。基于网格化社区治理在疫情防控中所彰显的优势和现实中存在的短板，处理好网格化治理与网络化治理之间的权重、关联，建构网格化与网络化并存的基层社区治理体系，并依据社区事务的轻重缓急，调整二者的优先次序至关重要。
关键词:疫情防控 网格化 社区治理 基层治理
【中图分类号】D669.3 【文献标识码】A
突如其来的新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力现代化的一场大考，而以基层街居为基础的网格化社区作为承载资源、管理、服务下沉的基础单元，以其纵向到底、横向到边的优势，在此次疫情防控中表现出良好的成效。网格化模式的核心是希望在一个流动的社会里，通过技术与组织将所有的人都纳入到一个个网格体系中，从而实现管理与服务的完美结合。但是，期待与现实之间总是存在张力，“网格化作为对单位制的标准复制”，与市场化冲击下的多元化组织力量、居民多样化服务需求与个体化利益诉求的现实情境并不完全吻合。
笔者曾研判，倘若业主、物业、居委会、社工、其他社会组织等均能够依据法律等相关规则建立与运作，形成多元化的管理与服务体系，则即便没有网格化、没有政府部门的大包大揽，社区的有序发展亦是可期的。新冠肺炎疫情冲击下，网格化社区治理模式成效显著，而社会组织的作用却显现不足，这是否意味着笔者上述的判断有误？进入疫情防控的常态化阶段，非常态的网格化社区治理优势是否会出现政策扩散？被机械搬移到常态化防控阶段，继续强化网格化社区治理的力度，又是否会弱化社会力量？
可以预见的是，果真如此推进的话，会面临两难的困境：一是政府包办、统管的社区治理模式会因成本过高而难以持续性推进，群众的满意度、获得感也会出现落差；二是存在极大潜力的社会化力量可能会因疫情防控期间表现不佳而被边缘化，多元共治的社会治理格局难以形成。因此，亟需对疫情防控常态化阶段的网格化社区治理走向进行深入研究。
疫情防控阻击战中网格化社区治理的显著优势
多层级网格设置实现联动，破解社区居民“急难愁”问题
经过多年的推行，网格化成为基层治理的重要组成部分，但具体形式上存在一定差异。以上海为例，上海推行网格化社区治理的重要制度建设为网格化中心，全市被划分成相应的责任网格，一般设有区级网格化中心、街镇网格化中心，以及居委会和村委会的网格工作站，基层网格化机构领导由街道办或居委负责人兼任或专任。网格化中心除了聘请网格员进行网格巡查、及时上报网格化管理案件之外，还要负责处理“12345”市民热线，把热线投诉信息分发到各个主管部门和街镇，并对投诉进行事后回访。多层级的网格设置，通过常态化巡查、结案率目标管理责任、绩效考核的压力驱动等制度安排，为及时回应、有效解决基层社区民众在疫情期间反映的急难愁问题提供了有力保障。
党政机关干部下沉网格，实现上下精准对接
各地网格化治理虽然形式上存在一定差异，但常态意义的社区网格具有共同的特征，即以网格为单位的组合管理，主要是以社区为主导，将社区划分成网格，将政府的各个职能部门，包括巡警、环卫、城管人员以及政府派出机构、社区自治组织、社区志愿者等，绑定在同一网格空间范围之内，形成一种工作上的关联和契合的关系。但是，面对疫情，特别是当社区需要进行广泛的封闭管理时，常态化的社区治理体系显得捉襟见肘，经常面临人手不足、资源难以调动等困境。针对这一问题，各地采取党政机关干部下沉的办法，即要求党员下社区，靠前指挥，层层压实责任。在此次疫情防控期间，党员干部除了在一线协助社区工作者进行抗疫工作的布置、安排之外，有的网格员甚至承担起值守大门等任务；同时，还利用自身的关系网络进行资源的整合、调动，为基层社区争取口罩、消毒液、体温计等防疫物资和生活用品，与社区工作者、社区骨干、社区居民形成了协同抗疫的工作格局。
网格化缩小治理单元，精细化管理与精准化供给
网格化管理的优势是能够将治理单元进一步缩小，实现精准管理。以上海X区为例，其中一个居委领责3—4个小区，而且小区异质性问题突出，既有商品房小区，又有动迁小区，还有一个分四期建成的老旧小区，且每一期都是不同的施工单位。另外，小区内还有严重的人口倒挂现象，外来人口占比明显超过户籍人口，甚至高达4:1。对于这样的社区，如果延续既有的居委5—6位班子成员和3—4位协管员的单元力量进行管理的话，“上面千条线、下面一根针”的困境将会愈发严重，再加上疫情防控的工作压力，社区工作者将面临难以承受之重。而通过网格设置，缩小治理单元之后，就可以利用纵向到底、横向到边的优势，吸附多元化力量，尤其是既有网格单元内的党员志愿者进入网格，从而在一定程度上减轻社区工作者的压力，更好满足细密化的防控要求、提供精准化服务供给。
网格化社区治理中的短板
网格化压实属地责任，加剧了基层社区工作者的负担
资源、管理与服务下沉的同时，也带来任务、表格的下沉。疫情暴发后，村居工作人员的工作量和工作时间大大增加，除常规工作外，还要负责道口值班、外来人员登记、小区宣传排查、口罩预约登记发放、居家观察人员体温测量等。有村干部反映，农历新年伊始，他们就开始正式上班，除了道口24小时轮流值班以外（每班8小时），还要回到办公室处理上级布置的其他工作，防疫期间每天工作时长达到10—14小时，周末更是24小时随时待命，并多次在晚上下村组、进小区宣传排查。另外，除了疫情防控任务重、压力大之外，多层级的政府管理体制、职责同构的权责配置特征、目标管理责任制与压力型体制下的层层考核的弊端也随着疫情的扩散被放大。据调查，疫情期间村居层级负责的表格有25种之多，需要整理的台账也高达28本。各个条线都要求村居工作人员按照各自的口径要求做好表格、台账，而实际上这些表格、台账在内容上有大量重合的部分。这严重耗费了基层社区工作人员的体力与精力，加重了其任务和负担。
网格化主导下的社区防疫阻击战，社会组织表现不佳
据调查了解，从整体疫情防控工作的开展来看，社会组织，特别是社区的社会组织在抗疫中基本上是缺位的。其中，虽然有街道层面的工作人员反映自己辖区内有将近40家社会组织以多种形式参与了疫情防控，但在村居层面的访谈中，得到的回答却是村居并没有社区社会组织。同时，在调研中，有镇级层面工作人员反映辖区内有5家社会组织自愿参与到疫情防控中，包括志愿者组织、行业协会、文化活动组织。但到了村居层面，说法就变成了镇级部门委托第三方组织开展公共区域消毒、垃圾清运等工作。这一现象的产生有两个原因：一是社会组织作为专业组织，面向全社会，仅有部分社区是其服务落脚点，在社区防疫中无法形成全面有效对接。二是社区层面的社会组织少且力量较弱。社区的社会组织开展的活动以文体类为多，社会事务类少，在面对防疫需要的时候，社区社会组织就会显得力不从心；同时，有的社区社会组织数量虽然不少，但是多数组织较为松散，难以迅速形成战斗力。
网格内多元主体之间的关联未能理顺，未能有效协同联动
首先，网格化是以街居为核心的治理模式，侧重完成自上而下的行政任务。由于大多党政机关干部长期坐在办公室，缺乏基层工作经验，当他们下沉到网格靠前指挥时，就容易出现工作适应困难的症状，难以迅速融入到一线防疫工作当中。其次，当前，除了纵向的层级干部关联未能理顺之外，横向的居委会、业委会与物业公司“三驾马车”的关联也未能理顺。居委会代表的是行政力量，业委会和物业公司又有着各自的目标诉求和桎梏，例如，业委会作为业主的代表，本该在小区卫生防治、安全管理等方面发挥作用，但却面临着小区治理结构性困境，很多地方组织不全、运行不畅，很难在疫情期间发挥作用；物业公司本该为业主的安全健康负责，在小区封闭管理、楼道消杀等方面发挥作用，但在外防输入、内防传染、全盘规划小区抗击疫情方案上，也有很多力所不能及之处。这样一来，三股力量在共同承担社区疫情防控任务时，容易出现各自为战、扯皮推诿的局面，导致社区治理陷入碎片化困境。最后，疫情防控时期动员群众参与、配合缺乏有效的抓手。一方面，在疫情危机下，居民参与被压缩到极小的空间内，动员群众参与难上加难；愿意参与的以老年人居多，但是老年人的身体素质和健康状况又容易受到影响，成为社区工作者的又一大担忧。另一方面，网格员在上门入户的人口数据排摸工作中，极易吃闭门羹，甚至会遭到辱骂，社区居民的不配合成为网格员推进工作的一大困扰。基于以上分析，纵向的层级干部工作方式融合难题，横向的“三驾马车”协同困境与动员群众的困扰，使得社区难以形成协同联动的治理格局。
疫情防控常态化阶段网格化社区治理的几点建议
基于以上疫情防控时期网格化社区治理所彰显的优势和现实中存在的短板，疫情防控常态化阶段，即由“战时”转向“平时”的网格化社区治理阶段，要处理好网格化治理与网络化治理之间的权重、关联，建构网格化与网络化并存的基层社区治理体系，依据社区事务的轻重缓急，来调整二者的优先次序。展开来说，网格化应充分发挥行政对接、信息排摸，封闭管理和特殊人员服务等行政性职能，建立立体的行政层级管理模式；网络化治理则要倡导形成多方平等协同治理机制，发挥社区内各主体的作用，各主体之间通过规则协商，实现社区共治。网格化与网络化二者相辅相成。网格化管理模式能够高效贯彻行政任务，高成本、可持续的困境由网络化治理来化解；网络化治理能够调动多元主体，离不开网格化管理提供的基本公共服务供给机制与平台支撑。在落实的过程中，要注意以下几点：
第一，达标式治理，弱化考核排名。网格化在贯彻自上而下的行政任务方面，虽然在组织机构设置上看是简约高效，但在实际运行过程中，基层网格受考核排名的影响，压力过大、任务过重。同时，社会治理领域的工作本身具有模糊性，不易操作成量化的指标进行考核排名。另外，从12345热线反馈到属地的问题来看，很多问题都是历史遗留问题，难以在限期内解决。最后，各个地域有不同的实际情况，如果运用“一刀切”的排名，基层网格激励层面容易出现考核非公平的问题。因此，可以适当放宽，不要排名，达标即可，以此减轻基层网格的负担。
第二，清单规范与法治保障并举。网格化社区治理中，基层面临表格多、台账多的问题，导致基层社区工作者被“捆绑”于行政任务的落实当中，而没有时间做群众工作。疫情期间动员群众难，是干群关系陌生化的一个重要体现。为厘清政府间职能、权限，实现任务的可视化，不少地方创制责任清单、任务清单、准入清单等规范化条线事项，但是科层制安排下，清单如果没有法律保障，也难以有效落实，因而需要为基层提供切实的法律保障，使其拥有抗辩之权。
第三，探寻规则协商下的居委会、业委会与物业公司协同联动的工作模式。从疫情防控来看，总体上业委会相对于居委会和物业角色更为边缘。但在有些社区，业委会在小区封闭管理和物质配给上发挥了很大作用，极大地减轻了居委会的压力，形成了有效的多方联动模式，值得学习借鉴。如武汉市江岸区某小区在封闭管理期间，业委会通过微信群建立楼组长体系，发动居民，组织志愿团队，59名业主分成安全组、协调组、生活组、信息组四个小组，积极做好疫情防控工作。可见，小区内部的业委会功能如果能够得到充分发挥，将极大地改善仅仅依靠社区行政化管理的压力。
第四，项目统筹，培育扎根于社区的社会组织。疫情期间暴露出的社会组织发展困境，既有社会组织自身的问题，如专业性不足、能力有限，但也与目前的社会组织购买服务的方式及社区的体制有关。防疫作为一种临时的危机管理，需要迅速地调动资源，采取非常规手段。而长期以来，社会组织主要是通过政府购买的形式提供服务，很难迅速介入社区的防疫工作中。在此次疫情防控中，一些社会组织打破了这种固化思维，发挥了积极作用，其做法值得借鉴。例如，广东顺德Y社会组织通过其内部网络协助所在地区的街道社区进行物资的购买、捐赠；成都某社会组织向其所服务的社区提供技术支持，有效地减轻了社区填写表格的压力；南京翠竹园的四方工作平台利用不同属性的微信群，有效发挥居委会、物业、业委会和社会组织四方合力，充分体现了协同治理的效能。
可见，社会组织要在疫情期间发挥效用，必须扎根在社区之中，与现有社群形成合力。此外，对于专业社会组织，政府需要改变原有购买方式。当前，上海某街道正在试行项目统筹的方式，集中培育社会组织，统筹安排承接小区活动。但这种方式如何扎根社区，克服体制内外的阻隔，与社区内组织建立制度化的网络协同治理机制，还需要进一步思考和提升。
【本文作者为华东理工大学社会与公共管理学院教授；华东理工大学社会与公共管理学院博士生张良、梁延润雨对本文亦有贡献】
参考文献
[1]郭圣莉：《一个没有网格化管理的社区也能有序发展》，《东方早报》，2014年8月26日。
[2] 田毅鹏：《治理视域下城市社区抗击疫情体系构建》，《社会科学辑刊》，2020年第1期。
责编：贺胜兰 / 罗 婷
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