摘 要:社区网格化治理把社区划分为若干个网格，在社区之下设立新的治理结构，推动治理权力、资源、信息、人员等力量下沉，进一步优化治理流程，让社区网格真正承担起了解社情民意、采集治理信息、服务社区群众、化解矛盾纠纷等基层社会治理的基础性工作。然而，现实情况中，社区网格化治理面临着考核多、权责不对等、资源不充分等问题。本文对造成此类问题的原因进行分析，并对社区网格化治理的未来提出建议。
关键词:社区治理 网格化 治理结构
【中图分类号】D669 【文献标识码】A
网格化助力社区治理效能提升
社区网格化治理把治理单位细分到网格，实现了治理下沉。社区网格化治理是基层治理的结构重构，最核心的改革是在社区治理层级之下建立一个新的治理层级——网格。社区网格的治理下沉在很大程度上解决了基层长期存在的治理悬浮问题。长期以来，因为权责倒挂、合法性削弱和资源配置失调，社区治理无法对社区居民进行有效的动员。科层制自上而下的强大压力迫使社区治理形成牢固的向上负责制，社区缺少动力为居民提供公共服务。居民对社区也缺乏足够的信任，遇到困难往往会越级反映。因为资源的限制，社区也心有余而力不足，没有能力为居民提供满意的公共服务。而网格的建立为社区治理提供了政策执行的“脚”，也为治理资源提供了更基础的承载结构，使得各项政策和各类资源可以通过网格在居民中行走，强化了社区治理的动能。
社区网格化治理把治理对象细化到家户，实现了精准治理。社区网格化治理对基层治理对象进行了重新定位。前网格化治理阶段，社区治理只能达到小区，处于悬浮化状态。在社区治理网格化时代，社区治理可以通过网格直接到达家户，形成了社区—网格—家户的社区治理体系。社区网格精细化治理解决了基层长期存在的治理粗放问题。前网格化治理阶段，社区因为人财物的限制以及与社区居民之间缺乏互动，无法为居民提供个性化的服务。具体表现为，治理结构没有明确的分工，管理职权边界比较模糊；治理往往重结果而轻过程，信奉“摆平就是水平”；治理缺乏信息的支撑；重视“面”的治理而缺少“点”的治理。在社区网格化治理时代，网格在社区和家户之间架起了一座桥，使得社区治理能够更加因地制宜，实现了治理的专业化分工、过程监管、信息集成和“点”的治理。
社区网格化把治理项目联结成网，实现了无缝隙治理。社区网格化治理打破了原有的科层分工，把原来综治、安监、消防、社会治安辅助、行政执法、组织、人力社保、市场监管、水利、文体、团委、司法、卫计等各自为政的管理事项都纳入到统一的网格中，由“专科治理”转变成“全科管理”，实现了各个条块机构与网格的无缝对接。社区网格的无缝隙治理解决了基层长期存在的治理碎片化问题。科层制强调，组织可以通过专业化分工来提高运作效率，但在实际操作中，政府部门常常因为职责分工、权力分散而无法形成协作。“九龙治水”的结果是“无龙治水”，其原因在于缺少一种机制来打破部门分割。社区网格通过结构重组和流程再造提供了这种机制，为民众享受更加便捷更加全面的公共服务创造了机会。
社区网格化治理的难点所在
“上面千把锤，下面一颗钉”：多头考核和层层加码。在社区网格化治理条件下，网格是最底层的管理层级。网格既是所有上级部门的政策执行者，也是所有上级部门的最终被考核者。这种多头考核在很多情况下导致网格员不堪重负。有些上级部门在考核中，不考虑网格的实际情况制定一些不具有操作性的考核内容。不同的上级部门的考核内容不同，考核标准也不一样，但是他们都迫使网格员拧紧了发条来应对，“挤兑”了网格员本应该面向居民提供公共服务的时间和精力。在压力型体制下，上级部门会通过考核和追责等方式把各种目标向下传导。部分地区各层级政府和部门之间的过度竞争也会导致地方政府层层加码。有些地方政府为了避责，甚至会不断调高绩效目标，加重下级政府的负担，让下级“背锅”。多头考核和层层加码已经成为社区网格的不能承受之重。
“上级点菜，网格买单”：网格权力和责任不对等。网格作为最基层的治理单位，既没有行政决策权也没有行政执法权，网格员也只是负责一些行政协助类的事务性工作。但是，许多职能部门一旦遇到问题、接到工作任务，如防违治违、城管执法、文明创建、市容秩序、住建、环保、安监、统计、民政、卫生等，都会把事务交给街道、街道交给社区、社区交给网格，最后网格由于没有执法权力，问题解决陷入死循环。上级职能部门有权但是避责，网格无权但要担责，一旦出现社会问题都由网格来兜底。其根本原因还是在于科层制下等级政府体系的权责不对等，政府职能部门与网格之间权责边界不清晰。
“小马拉大车”：网格资源和任务不对称。以某社区为例，据不完全统计，当前网格员需操作“社管e通”、志愿服务网、“妇联通”等40个政务系统，需实时更新的约有30个，而实际上这其中存在很多重复性数据维护工作。社区在承担自治和协助事项之外，还需要落实临时下沉的如扶贫网注册、微邻里加群、经济普查、报刊杂志征订、“一标三实”基础信息采集等专项工作。网格员实际配备缺口大，按照社区“两委”及残疾人协理员不兼网格的要求，许多社区中一名网格员要承担将近两个网格的工作。并且，网格员需要协助各政府部门完成行政工作，很多工作的专业性超出了网格员的知识水平和能力，但是相关的培训却未跟上。网格所拥有的基础设施资源无论是交通、通讯、办公场所等都极度匮乏，限制了网格员为居民提供满意的公共服务。
走向未来的社区网格化治理
制定权责清单，明晰社区网格的权责边界。在梳理相关法律法规的基础上，制定《社区网格协助政府工作事项》和《社区网格依法履行职责事项》，明确政府与社区网格的权责边界，建立权责清晰的政社关系。凡属社区网格依法履行职责事项或协助政府工作事项，社区网格需要依据法律法规或政府政策来执行。对于不属于两个权责清单之内，但是又不得不依托社区网格完成的行政事项，严禁通过行政命令的方式交由社区网格办理，政府可以通过购买服务的方式委托社区网格完成，建立政府与社区网格平等的伙伴关系。政府在向社区网格购买服务的过程中，要严格按照“权随责走、费随事转”原则，提供相应的工作经费和条件。
资源下沉赋能网格，提高社区网格的治理能力。建立政府职能部门党员干部下沉社区的常态化体制机制。通过政府党员干部下沉社区，带动治理资源向社区网格转移，增强社区和网格的治理权威，弥补社区网格治理效能不足的缺陷。建立资源下沉社区网格的直通机制，通过专项拨款、专款项目等方式，促进治理资源直达社区网格。提升网格员基本待遇，进一步拓展社区工作者、网格员的职业发展空间，提升其工作积极性。建立完善的网格员晋升和职业发展体制，帮助网格员逐步确立工作目标和发展方向。加强网格员业务培训，通过综合业务培训、轮岗等方式来提升网格员的综合能力和业务水平。
分类治理，推动社区网格的差异化治理。首先，需要明确并不是所有的社区都适合网格化治理。网格化治理比较适合人口规模和人口密度比较大、自治水平较低的社区。而一些人口密度不大、人口规模较小或者治理结构比较完善又或者自治能力和水平比较高的社区则不需要推行网格化治理。其次，因地制宜划分网格。为促进网格划分科学化，地方政府或社区可以制定《设置网格标准》，充分考虑小区类型、人口规模和密度、自然地理位置等因素，建立网格设置数据模型，合理划分社区网格，有效分配社区网格资源。最后，差异化治理要求建立功能性网格。对于一些特殊性社区比如经济发达乡镇、单位型社区可以设立功能性网格，为社区居民提供个性化服务；在某一特定时期，如社区需要承担中心任务时，也可以建立功能性网格来完成特定的中心任务。
【本文作者为中南财经政法大学社会矛盾化解与基层治理研究中心主任、公共管理学院教授；本文系国家社会科学基金项目“新生代农民工集体行动的政治心理机制及其调适研究”（项目编号：16BZZ007）阶段性成果；湖北武汉市武昌区社会管理网格化服务中心办公室主任张涛对本文亦有贡献】
责编：蔡圣楠 / 罗 婷
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