摘 要:基层治理是国家治理体系的支撑，也是国家治理能力现代化的基石。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾也发生了深刻转变，基层治理面临着诸多新任务、新要求和新挑战。针对此次新冠肺炎疫情防控中暴露出的基层治理中的一些深层次问题，如治理基础设施薄弱、治理资源相对短缺、治理观念转变滞后、治理能力建设不足等，要抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,以提高基层治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。
关键词:基层治理 公共服务 智慧政府 新冠肺炎疫情
【中图分类号】D616 【文献标识码】A
基层治理是国家治理体系的支撑，也是国家治理能力现代化的基石。实现国家治理体系和治理能力现代化，重心在基层，难点也在基层。基层治理现代化是国家治理现代化的重要内容，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动是其关键。
基层治理现代化的实践进展
一是党建引领基层治理。基层党组织是党紧密联系基层群众的桥梁和纽带，在全面深化改革的进程中，随着政府、市场和社会边界关系的不断演变，基层党组织充分发挥了引领基层治理的领导者角色，并创新性地打造了组织覆盖链、先锋服务链和民生帮扶链等复合性链条，形成了“街乡吹哨、部门报到”、党支部+结对帮扶、党支部+合作社、党支部+X+贫困农户等党建引领基层治理模式，既改善了民生民本，盘活了集体经济，又激活了多元主体参与基层治理的热情。新冠肺炎疫情发生后，基层党组织通过将党的政治优势、组织优势和群众工作优势转化为防控优势，在这场没有硝烟的战争中，为疫情防控提供了坚强政治保证。在基层党建的引领下，基层治理筑牢了组织战斗堡垒，初步形成了党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，为打造共建共治共享的社会治理制度奠定了坚实基础。
二是民生导向基层治理。增进民生福祉是发展的根本目的。基层治理的主要任务就是解决事关群众切身利益的民生问题，这不仅包括民众的学有所教、病有所医、居有所屋、老有所养、贫有所依、难有所助等各项社会保障，还涉及社会治安、邻里和睦、资源节约、环境保护等各项公共服务。另外，我国贫困人口主要集中在广大农村地区，精准扶贫、改善民生的任务在基层治理中尤其重要和迫切。党的十八大以来，基层党委、政府坚持将扶贫、扶志和扶智三者有机结合，精准识别、精准扶贫和精准脱贫三措并举，促进了贫困地区人口的稳定脱贫和产业的持续发展。乡村振兴是精准扶贫之后基层治理的又一有力举措，系统推进基层政治、经济、文化、社会和生态文明等多重领域的建设和发展。
三是清单规范基层治理。党的十八大以来，面对社会发展的新形势、新矛盾、新问题，为提升治理水平和治理效能，基层党委、政府在基层治理领域进行了一系列实践探索，其中最有代表性的是权力清单制度的建立。权力清单制度的建立，使得基层治理规范化水平得到显著提升。具体体现在，通过对基层政府权力数量、种类、运行程序、适用条件和行使边界等内容的详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限，大体形成了职能科学、运转有序、保障有力和服务高效的基层治理机制，降低了治理的成本，提升了治理效能，丰富了基层政府服务内容，创新了服务方式，完善了服务体系。
四是技术改变基层治理。技术是提升治理能力的新动力，互联网、物联网、块数据、区块链、云计算和人工智能等技术在基层治理中的广泛运用，为实现治理信息共享提供了强有力的支撑，增强了基层治理决策的科学化和民主化，并且通过多重数据的在地化、系统化和逻辑化，有效规避了基层治理中的信息不对称问题，实现了治理资源的高效配置和合理优化。在这次新冠肺炎疫情防控中，人工智能、大数据、云计算等在疫情监测分析、人员流动和社区管理等环节中发挥了重要作用，有效提升了疫情防控的科学性和精准性。更为重要的是，技术嵌入基层治理，可以通过大数据分析和人工智能等技术手段，模拟政策的各种可能性后果，在提升公共服务的个性化和精细化、更好满足人民群众需要的同时，也为打造更有预见性的智慧政府、防范和化解潜在的社会风险奠定了技术基础。
推进基层治理现代化存在的问题
基层作为连接中央与地方、城市与乡村的“接点”，在国家治理体系中具有承上启下的枢纽作用。实现基层治理现代化，可以有效应对基层治理实践形势的复杂性、关系的多元性和治理内容的繁难性。
一是治理基础设施薄弱。在城乡分割的户籍制度下，长期以来我国形成了城乡二元结构的基层治理体制。这就导致城乡居民在收入、消费、就业、教育、医疗、社会保障等方面存在诸多差距，农村公共服务供给的数量质量与城市相比也有较大差异。而基础设施作为保障基层民众日常经济社会活动正常化的公共服务系统，是基层治理现代化的引力基础。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，党和国家在政策上向农村倾斜，加大了对基层（特别是农村）发展建设的人力物力财力支持。但短期内基层治理基础设施整体依然薄弱，加上治理资源的分散化和碎片化，增加了基层治理成本和治理难度，从源头上延缓了基层治理现代化进程。
二是治理资源相对短缺。丰富的人力和物力是基层治理现代化的资源基础，其中人力资源是第一资源。但是从总体上看，当前基层治理资源相对不足。综合实力相对羸弱的现实使得基层在优秀人才包括医务人才的培养上面临成本高和难度大的双重压力。此次疫情武汉等地出现的医疗“挤兑”现象，与基层医疗卫生资源不足有着重要关系。同时，来自城市的虹吸效应往往促使基层（尤其是农村）居民“用脚投票”，农村面临空心化的窘境。此外，相对落后的综合实力也大大地消解了基层对外来资本的吸引力度。囿于人才短板和基础设施薄弱等要素掣肘，基层政府缺乏底气和魄力，在企业政策支持、设施保障、税收优惠和用地倾斜等方面难以形成优厚引力。在内部资源难以保留和外部资源难以引入的双重压力下，基层治理现代化的推进缺乏必要的资源支持。
三是治理观念转变滞后。基层治理现代化需要理念先行，理念是基层治理现代化的重要推力，但是当前基层治理普遍存在观念转变滞后，尤其是法治观念滞后的问题。这次疫情发生以来，一些地方对突如其来的疫情进退失据，出台的一些防控措施朝令夕改，一些地方甚至出现了严重妨碍疫情防控的违法犯罪行为。广大基层（特别是农村）居民大多文化水平不高，新生代农民工受教育程度也以初高中为主。这一现实，限制了法治理念在基层的传播和扩散。与此同时，长期以来差序格局维持着地方秩序，而这种秩序本质是建立在熟人社会之上的。对熟人社会来说，家族、人情和资质是“规矩”设立和实施的重要考量因素，这使得以乡贤、宗法和能人为代表的“人治”理念在基层根深蒂固，作为外力输入的法治秩序难以被充分接受和吸收。
四是治理能力建设不足。基层治理能力建设是国家治理能力建设的重中之重。随着新型城镇化的发展和区域发展竞争压力的加剧，基层治理现代化面临着严重的能力建设不足问题，主要表现在经济市场化导致的利益冲突与基层政府的调控能力不对称，新型城镇化建设中的盲从、短视和贪大求快行为，制约了基层政府潜在治理能力的有效发挥等方面。更重要的是，基层治理存在的体制机制弊端，特别是形式主义、官僚主义致使治理效能低下。加上基层治理过程中“一把手”现象突出，治理制度化建设不够，基层治理多以政绩为导向，使得基层以环境生态和文化建设为代价换取经济发展的问题较为突出。
基层治理现代化的推进路径
一要改善和加强党的领导。党组织是基层治理的核心力量，基层党组织能否发挥核心作用，直接关系着基层治理现代化的实现与否。应将加强党的领导贯穿于推进基层治理现代化的全过程，推动基层党建与基层治理深度融合，建立有效的协同治理机制，发挥基层党组织的引领作用和党员的先锋模范作用。基层党组织一方面要贯彻落实党的决定，在引领基层治理中破解不同主体的利益冲突，建立健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷；另一方面要进一步加强对党员的思想教育，强化党员组织群众、宣传群众、凝聚群众和服务群众的意识和责任，以开放性架构吸纳社会力量参与基层治理，形成党委、政府与社会分工负责的局面，并最终实现党组织领导下的社会各方共管共治、优势互补和无缝协作的治理过程。
二要整合和共享治理资源。整合和共享治理资源是基层治理现代化的应有之义，只有不断提高治理资源的整合和共享水平，才能实现基层治理的良性发展。为此，必须改变基层治理重城市、轻农村，城乡分治的做法，通过体制改革和政策调整，整合城乡治理资源，清除城乡之间的樊篱，把城乡作为一个整体纳入基层治理中，逐步实现城乡规划一体化、基础设施建设一体化、基本公共服务一体化。并在此基础上，深化户籍制度改革，实现城乡居民间的户籍平等和身份平等，建立城乡统一的基层治理机制，夯实基层公共服务能力基础。大数据时代信息共享是治理资源整合的重中之重，必须建立基层治理的数据平台，建构跨部门、跨层级的信息共享、数据同步、业务协同的信息通道，推动基层治理信息的融合共享，使治理主体形成合力，为基层治理现代化提供信息支撑。
三要凝聚和汇集治理合力。人治与法治是人类为克服自身缺陷而采取的不同治理模式，就其本身而言并无优劣之分，问题在于通过什么样的治理模式达到善治。我国是一个具有五千多年文化积淀的国家，几千年的人治历史和儒家文化底蕴使得人治思想在中国根深蒂固。除了治理观念的变革，推进基层治理现代化还必须凝聚和汇集治理合力。为此，应进一步加快基层基础设施建设，强化乡村教育振兴，开发并依托当地人才，就地取“才”，多方聚“才”，实践育“才”，重贤用“才”，培育新乡贤和干部等力量，引导民众逐步形成学法、懂法、守法、讲法和用法的习惯，为逐步建立健全自治、法治、德治相结合的治理体系打好基础。
四要提升和夯实治理能力。中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，提升城乡社区治理水平，需要增强社区居民参与能力、提高社区服务供给能力、强化社区文化引领能力、增强社区依法办事能力、提升社区矛盾预防化解能力、增强社区信息化应用能力。推进基层治理现代化，同样需要重视这些治理能力建设。提升和夯实基层治理能力的建设过程，是一个价值导向调整优先于治理技术革新的过程，因此要特别重视基层治理能力建设的制度建构。与此同时，在高度复杂和高度不确定性的社会环境中，基层治理必须通过技术创新来实现对环境的适应。为此，要善于利用大数据、人工智能等高科技手段完善矛盾纠纷源头预防、排查预警、多元化解机制，打破空间区隔、信息区隔，提高治理的准确性和回应性，增强治理的智能化。
【本文作者为厦门大学公共事务学院教授，福建省社科研究重点基地“厦门大学县域社会治理能力建设研究中心”主任；本文系福建省本科高校重大教育教学改革研究项目“面向国家治理现代化需求的MPA创新人才培养机制探索”（项目编号：FBJG20180089）的阶段性成果】
责编：罗 婷 / 杨 阳
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