摘 要:通过对多地园区、孵化器和企业的实地调研，本文从孵育园区经济体的演变历程切入，站在政治社会学和市场经济学两个维度交叉换位观察，从产业规划、精准执政和混合治理三个方面对政府如何在新一轮孵育园区经济体发展过程中发挥功能进行探讨分析，为更好地发挥政府的行政监管功能和市场服务作用提供启示与参考。
关键词:孵育园区经济 政府功能创新 招商引资
【中图分类号】F7 【文献标识码】A
经历了改革开放以来的多次经济模式迭代发展后，我国已经形成了全覆盖的各类众创空间、孵化器、加速器、园区（工业园/产业园/科创园/高新技术区等）等孵育园区经济体。它们随着经济发展应运而生，在不同历史时期发挥出了不同程度的积极作用，但也遇到了相应的困惑和问题。
我国孵育园区经济体发展趋势
2018年，全国共有众创空间6959家，科技企业孵化器4849家，国家级经济开发区219家，国家级高新区156家。在孵育园区类数量方面，相比上一年度，几乎所有省份均实现了突破性增长。国家财政部会同工业和信息化部、科技部共同出台政策，明确提出，2018—2022年，中央财政安排资金100亿元，分三批支持引导200个实体经济开发区打造大中小企业融通型、科技资源支撑型、专业资本集聚型、高端人才引领型等不同类型的“双创”载体，提升各类载体市场化专业化服务水平，提高创新创业资源融通效率与质量，促进中小企业高质量发展。
经过三十多年的发展，孵育园区经济载体平台已经历多次迭代升级。1988—1997年间以物业服务为主要内容的孵化服务V1.0，属于初创探索阶段；1997—2005年间以基础服务为主要内容的孵化服务V2.0，属于拓展扩张阶段；2006—2012年间以投资+孵化为特色的孵化服务V3.0，属于持续发展阶段；自2015年开始，孵化服务进入V4.0的产业生态协同和全球化资源对接的跨越式发展阶段。由于国内各地存在地域发展和产业发展的差异性，使得国内孵育园区经济载体平台产生了多代并存共荣的现象。随着目前产业结构的升级、生态系统的聚集和市场分工的精细，无论是政府、企业或者第三方都面临着必须创新升级的挑战。
当前孵育园区面临的共性瓶颈问题
政府在推动孵育园区经济载体发展的过程中，采用了招商引资、提供物理空间、培训服务扶持、税收政策优惠、财政直接奖励、人才政策补贴、资本引导扶持等方式，经历了从单一到多元的立体式综合演变。在进入当下多代并存、同质竞争的时期后，如何恰当发挥政府的引导与治理功能、扶持与监测功能、整合与开放功能、服务与推动功能，是多数行政机构共同遇到的难题。
规划协同有序实施不足导致产业趋同严重
初期的工业园区主要发挥招商引资功能，对产业整体规划布局考虑欠佳。为了吸引更多投资和企业，工业园区不断降低招商条件。空间综合利用效率存在资源利用不足的问题。省、市、县以及乡镇各级行政机构都在“摊饼子式”的发展。特别是县级及乡镇级开发区、工业区，包括后来的孵化器、众创空间，产业发展定位不够精准，只是在追求空间“装满”，致使产业结构存在严重的趋同化现象，缺乏互补性。从而出现了明显的分散化发展和同质化竞争，暴露了协同失当性和不足性等问题，使得土地资源利用效率仍停留在较低水平，导致资源浪费、集聚效应不足。比如，2018年3月之后，全国各地都在规划发展氢能产业链，但是如果各地的产业规划都能够全面实现，汽车产业的配套升级将无法与之匹配，则可能发生新的产能过剩。同时，某些产业项目或企业没有长远规划和统筹，而是过分追求短期经济效益指标，使得主导产业重点培育定位不清晰。进入产业园区的企业在选择产业投资项目时也存在盲目性，投资策略以当地产业园区政策支持力度、税收减免力度作为重要参考，导致产业项目与功能同质化倾向的问题日趋严重。
考核与发展的矛盾平衡失当导致植根性弱
各地在招商引资、项目孵化、产业引进时，首先考量的是本届政府任内GDP增长、税收贡献，其次才是人才引入、产业落地和其他方面的评价指标。加之，基层招商人员无法做到全面了解产业技术，使得这一状况越到基层越为突出。各地都在跟随市场热潮推动招商，为了吸引更多投资商前来，招商条件不断降低，一些项目依靠补贴和扶持政策来奠定企业的市场竞争基础。在这样的竞争中，部分企业为了获得国家优惠政策的支持而向其他工业区转移，致使企业一味追逐政策优惠，或者出现一企多地现象，从而难以形成良好的产业集群传导机制。如果国家调整优惠政策或者超出优惠期限，企业便选择迁出，转而向政策更优惠地区迁移，这不仅使国家财政遭受巨大损失，而且导致资源浪费现象加剧，阻碍区域经济健康发展。有的企业由于享受了优惠政策无法迁出，甚至采取了让原有企业僵死化，而在新的地方另起炉灶的方法。这些因素的叠加影响，最终都集中反映出植根性严重不足问题。
原创性项目引进渠道有限与质量管控困难
2020年是国内全面科技创新的产业优化阶段，资本、政府、产业都在大规模地向“硬科技”行业聚集，原创性项目成为各类孵育园区、政府和资本的抢手项目。但是，经历前面几个阶段的发展后，通过对地域发展、科研高校院所、科技企业以及境外机构等多方调研发现，各方都已全面苏醒，并参与到市场之中。因此，全国原有和新增的各类孵育园区都面临着招商竞争。无论国资性质、民营性质或者混合所有制形式的孵育园区，无一不涌入到关注和挖掘各类科技项目的市场竞争潮流。伴随而来的问题是，每个孵育园区是否都具备系统的行业了解、专业甄别、市场研判和资本支撑？因而就出现了各类项目计划书“圈内满天飞，日日有路演”的情况。随着产学研用深度融合，关于创新项目的甄别与研判越来越需要跨界技术融合的行业专家予以判断，再加上商业模式的创新、数字互联与实体物联的应用推进，对于一个原创性项目的甄别、引进、落地、培育，越来越需要综合性的导师和服务平台，当然，这也使得项目质量管控难度不断加大。
孵育园区经济发展的政治社会学和市场经济学分析
孵育园区经济体的发展过程既是一个政治社会学问题，又是一个市场经济学问题，因此，各级行政机构应该剖析清楚自身在其中的角色定位与职能差异。
政治社会学维度分析
市场经济条件下，政府作为国家的行政治理机构，需要从长期发展和综合平衡的角度出发，制定地域经济发展和产业发展的政策方针和规划安排；利用政策和公共事物管理职能从宏观角度引导资本合理流向市场；从履职尽责角度构建良好市场秩序与发展环境。在这方面，我国各级行政机构一直持续完善和优化。但是，协同治理的问题始终影响着市场良好发展。以一般创业类项目或者高端人才科技类项目为例，企业在落地阶段获悉了诸多的扶持政策，但实际注册、税收奖励、科技项目资金扶持、人才子女教育等政策在具体落地过程中，涉及到市场监督管理系统、税务体系、科技主管机构、教育系统规制和当地政府等行政规制限制，一路直通的情况几乎很少，暴露了行政机构协同治理的不顺畅问题。再如税收优惠奖励多以先征后返方式予以落实，但无论是时间周期，还是落实后是否计列二次纳税等问题，均缺乏明确清晰的政策安排。这些都对当地营商环境直接造成不良影响。
市场经济学维度分析
孵育园区经济是市场经济条件下的复杂经济体，具有跨行业和对接多层级政府的政商关系。其中各类市场主体和社会中介机构是具体经济行为的决策者和执行者，政府和市场各司其职且相互配合。各级行政机构在该类经济体发展过程中，首先应该着手宏观统筹分析。结合就地资源禀赋和区位特征，宣传和推进政府产业规划并使得市场接受。其次要深入市场进行微观精准研判。切入市场一线经济活动，进行经济数据采集与分析共享，为经济活动健康运行提供参考。再者通过履行社会服务职能和优惠政策的如约承兑，营造和维护良好的营商环境。也正是由于各方在项目前期的研判分析不足，以及运营监管等问题，使得双方在合作过程中遇到难以解决的困难，从而引发企业和政府都出现一定程度的如约承兑不良现象。因此，政府前期必须做好引导预警，企业后续必须尽责履约，防止由于规划统一失调、监督精准不足、招商项目盲目、同质竞争严重等因素，导致出现数量崇拜、效益缺失、土地浪费、政策依赖、管理乏力等问题。
孵育园区经济发展中的政府职能创新探讨
本文在回顾孵育园区经济发展的基础上，归类研究了目前遇到的规划协同不足、原创根植偏弱等问题。借助政治社会学和市场经济学的理论指导，建议政府采取相应的创新突破，更好的服务企业和经济发展。
共绘产业规划与行动指南
一方面，我国很多地方的孵育园区经济体深受原有成功案例的影响，导致后来带有一定程度的跟风性质，没有与当地经济发展特点和资源禀赋相结合，使得园区规划不合理、不完善、不明确，没有形成自身的发展特色。另一方面，省级及以下各级行政机构借助大力发展众创空间经济、孵化器经济、加速器经济和园区经济的机遇，利用优惠政策工具放任市场竞争，出现了省与省、市与市、区与区的平级或错层交叉竞争，为市场不良主体提供了利用政策竞争空间的温床。如前所说，发展孵育园区经济从承接国家发展规划、部委行业规划起，各地在落地实施就地工作中，涉及国土自然资源、市场监督系统、税务财政系统、学术科研系统和就地执政机构等公共事务管理，需要各级行政机构与这些国务院直属机构共同参与，一起形成规划共识，共同发布配套到位的规划蓝图和共同协作执行的行动指南。因此，建议孵育园区结合各地实际情况，在上级行政主管机构指导性授权的基础上，尝试以分工协作为基础，建立健全不同行政归属机构的联动机制，充分调动地方行政资源的积极性，兼顾实施操作的约束机制，通过试点建立健全可行的长效协作及评价机制。
推行宏观普惠到精准扶持
目前，孵育园区经济的优惠政策大部分停留在宏观扶持层面。细分度和精准度不够，已经不能适应市场细化、专业分工和关键核心竞争力培育的需要。因此，需要在传统普惠性孵育园区优惠政策基础上，扩大孵育园区优惠覆盖主体，使不同类型和性质的孵化器都享受相应的符合条件的优惠政策；不断完善和创新政策制度，为孵育园区发展创造宽松、容忍失败的政策环境。针对不同地区孵育园区经济发展阶段的差异，以及不同行业孵育园区孵化绩效的异同，考虑采取行业区别、专业差异、阶段异同的方式进行政策细化和精准引导。建议未来政策支持的重点方向是侧重建设和发展一批高质量、专业化孵育园区经济体，指导孵育园区盈利模式转型，基础行政机构减少宏观策略性政策措施的发文，细化针对性的政策支持和评价指标，包括可操作的具体手段和标准。需要精准细化并明确政策需要支持孵育园区经济的哪些价值链、哪些关键环节、哪些参与主体。使得政府鼓励部分得到政策支持，市场淘汰部分进行竞争。孵育园区经济服务平台也面临同样的问题。企业大部分都是共享服务，而不是针对性的专业服务，这直接影响了科技园的孵化能力和质量，影响了投融资渠道的灵活调配。
尝试资源共享与混合治理
由于国内各类园区、孵化器已经形成了既有的布局状态，但又存在异质化程度不高和同质化竞争加剧的问题。因此需要发挥政府的规划引领、资源整合和调配共享作用。一方面需要产业链的资源调配共享，包括科技、金融、市场等。另一方面则要进行导师资源共享。特别是初创企业，不仅需要文化知识类导师，而且需要社会智库类导师。只有通过政府号召并调动本区或其他方面的导师资源，才能充分发挥本区域内这些资源的最大效应，形成对本区所辖园区、孵化器、众创空间的指导服务。可以尝试考虑，由当地行政管理机构组建类似松散型的非盈利机构，如产业资政顾问委员会，聘请各类专家学者、企业家、投资方共同形成导师资源，并把这种资源按照知识文化资本和社会智库资本的方向进行细分，由他们定期为政府和企业提供调研观察分享、指导企业成长。打通区域内资源共享，构建松散型的共同治理。混合治理模式有助于实现资源来源多元化、创新成果转化便捷化。通过这样的治理模式创新，进而激励多种创新要素聚焦于重大创新需求，并提升协同创新绩效，发挥存量资源最大价值。
随着国内经济结构的变化，科创性技术经济比重持续增加，特别是众创空间、孵化器、加速器和园区经济体比例持续增加和行业深度细化的情况下，本文只是完成了初步的调研探讨。各级行政机构如何能够在新一轮经济发展中同时承担好管治和服务的双重角色，还有许多值得思考和优化的问题亟待观察研究。
【本文作者为浙江长三角清洁能源与节能环保发展研究中心副主任，杭州市孵化器清能产业园总经理】
参考文献
[1]王高翔：《国家级开发区：迎来高质量发展新阶段》，《中国工业和信息化》，2019年第1期。
[2]刘佳骏：《中国产业园区转型升级历程与政策建议》，《重庆理工大学学报（社会科学）》，2019年第9期。
[3]扬清：《2019科技孵化机构TOP100》，《互联网周刊》，2019年第22期。
责编：臧雪文 / 王茂磊
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