摘 要:在习近平生态文明思想的指引下，在推动高质量发展、推进生态治理体系和治理能力现代化的号召下，2017年开始，浙江省宁波市奉化区逐步建立完善以“生态环境议事厅”模式为核心的全民生态共治体系，既留住了绿水青山，也创造了金山银山，更收获了百姓口碑，成功开创了一条新时代生态共治引领县域发展的全新路径。
关键词:生态共治 县域发展 高质量
【中图分类号】F124.5 【文献标识码】A
“聚焦生态环境·奉化议事厅”，是以习近平生态文明思想为指引，按照党的十九大提出的“全民共治、源头防治”要求，探索形成的以政府为主导、以企业为主体，社会组织和公众广泛参与的县域生态共治体系。2017年，奉化区率先试点“生态环境议事厅”模式，经过两年多的制度改革和模式创新，实现了县域生态治理理念、方式、模式、路径的集成性、全方位变革，经验做法上升为宁波制度性安排向全域推广。截至目前，全市累计举办56期线上线下“环保议事厅”活动，2840家企业和8万名群众参与，共解决环保问题386个，推动上万家企业完成技术改造、实现转型升级。2019年世界环境日当天，联合国环境规划署官员为“生态环境议事厅”颁发“全国十佳公众参与案例”奖，宁波奉化“生态环境议事厅”成为全国范围内可学习借鉴的典型。
开创“议事厅”的背景意义
改革开放四十多年来，我国经济建设取得历史性成就，但积累的生态环境问题也日益突出，人民群众对生态环境的关注和需求不断增长。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局以来，如何践行新时代生态文明理念、提高生态环境治理水平、提高群众对生态环境的满意度，一直是各级政府思考的问题。
新时代生态治理有新要求。党的十九届四中全会提出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，赋予了新时代生态治理新的内涵要求。但从当前情况看，“共建共治共享”的治理观尚未体现在生态治理中。从治理主体看，公民、法人和其他组织仍被视为管理对象，对政府行为的规范约束还较为空白。从治理态势看，以被动执法、处罚为主，模式较为单一，一般为“群众投诉、政府执法、企业受罚”。转变这种传统的被动治理格局，需要深化改革建立共治共享新机制，画出更大生态“同心圆”。特别是生态治理涉及政治、经济、文化和社会各方面，只有广泛调动各方参与，以维护共同生态利益为依归，才能持续保有制度生命力。
高质量经济发展有新目标。畅通“绿水青山就是金山银山”的路径机制，是推动经济高质量发展的客观要求。当前，县域发展和生态治理依然存在矛盾。经济结构上，冶铁、电镀等基础性工业，面临“不可或缺”却“亟需规范”的矛盾，个别企业低小散、规范难。产业转型上，面临“高标准”且“高成本”的矛盾，部分企业主缺乏专业知识和技改意愿，跟执法部门打“隐秘战”；有些环评机构打着“红顶中介”“局里有人”招牌，收取企业高额服务费，很多企业有怨却不敢言。在技改费用高，中介服务又跟不上的情况下，很多铸造企业自然不想改革。企业管理上，面临“新理念”与“旧观念”的矛盾，部分企业主生态环保意识不强，一线人员环保观念不够，违规违法行为依然时有发生。为此，亟需通过改革，强化全社会生态环保意识，统一政府、企业、群众、中介等各方思想，加快企业转型、产业优化，推动经济高质量发展。
群众对美好生活有新期待。进入新时代，老百姓对环境质量提出更高要求，这也是人民日益增长的美好生活需要的本质体现。党的十八大以来，生态环境质量显著提高，但仍然没有达到群众的满意度，一部分原因在于信息渠道不畅。由于环境政策宣传解读不够，对环境监测、环境执法、问题治理等方面的情况公开不足，群众感受容易片面化。比如，奉化某开发区实施“退二进三”政策，推动工业和住宅区融合共建，而一些群众由于对政策了解不清，信访投诉较多，既影响了政策落地，更降低了群众获得感幸福感安全感。还有一部分原因在于理解信任不够。群众对政府、对企业缺乏信任，大多觉得执法不严、整治不力。群众参与不足也是一大原因。特别是在生态政策制定、执法监督、环境监管上缺乏参与渠道，导致群众认同感不强。如何改变政府、企业、群众“互怕互忌”怪象，增强群众对执法的信任度、对企业的理解度，以及对生态治理的满意度，关键要靠搭建多方参与新平台。
打造“议事厅”的主要做法
基于解决奉化区生态治理中的现实问题，为全省全国探索县域生态治理引领经济发展的基层范例和实现路径，奉化区率先打造“聚焦生态环境·奉化议事厅”模式。将“生态共治”作为贯通民生诉求、生态治理、经济发展的一条主轴，建立起“诉、议、治、惠、评”全流程闭环体系。
畅通“诉”源，做到精准纳诉。议什么？诉的精准决定议的质量。一是广开纳“诉”渠道。全面开设微信公众号、微博、论坛、网站、电话等新老媒介专栏专线，设立专职诉管员，打通“生态环境议事厅”诉源“绿色通道”；确立“生态环境议事厅”可行性诉题库，建立动态更新维护机制，确保题库议题切口小、时效性强。二是丰富应“诉”内涵。定期召开生态环境分局党组会议，充分结合宁波市生态环境局、区委区政府中心工作，不断丰富议题内涵，让“生态议事”更好服务发展需要。三是综合理“诉”分析。定期分类汇总群众投诉、媒体曝光、行政处罚等方面共性突出问题，深层次分析产生原因，特别是对关系体制机制、牵涉面大、影响深远的诉题，优先纳入议事题库，及时做好回访跟踪。目前，已将生态环境政策调整、疑难环境信访投诉、重点工作推进、属地政府个性疑难困惑和共性环境问题等六大类38个诉题纳入可行性议题库。针对疫情导致企业复工复产信贷激增，原被罚企业信用亟待修复等问题，计划开展“助力经济发展，企业信用修复”为主题的议事活动，发改、生态环境、科技、中国人民银行等部门将参与议事。
创新“议”程，提升议的质量。怎么议？议的模式和方法决定最终成果。一是议题企业“承诺议”。由议题相关企业介绍自身发展情况及存在的问题与困惑，承诺规范整改并作出示范。二是属地政府“决心议”，由属地政府介绍企业监管情况及环保管理需求，就下一步强化监管表明决心、提出要求。比如，参加第二期议事厅的街道代表根据议定要求，现场拿出可操作性的解决方案，供兄弟乡镇共同参研，确保工业区块环评率、验收率双提升。三是群众代表“评论议”。由志愿者、热心生态环境公益事业的群众或企业所在地周边群众组成群众代表团，让群众把心中的“堵点”“痛点”说开说透。四是以案说法“对比议”。由企业、行业协会等通过个案剖析，以点带面，督促同类企业提升环保治理进度和管理水平。比如，在第三期“挥发性有机物VOCs治理”议事后，奉化区内130余家涉VOCs整治企业抱团开展整治，实现了整治进度、效果“双提升”，时间、费用“双下降”。五是环保专家“会诊议”。邀请省、市生态环境专家或生态环境部门业务骨干，介绍先进经验，剖析企业存在的问题并提出意见和要求。比如，在第四期关于“企业突发环境污染应急处理”议事厅上，奉化区消防中队长为电镀、化工等火灾高危企业提出专业防火建议，并结合长久以来的案例，给出整套实操性方案，在很大程度上提升了整体议事成效。
点面“治”控，放大共治成果。如何治？既要由点及线解决企业个案和行业共性问题，又要由线及面形成制度性安排，实现前端治理、制度管控。一是“闭环式”企业之治。在汇总执法部门、企业表态、专家意见、群众建议基础上，形成“议事厅”议事决议，涉事企业制定针对性整改方案，执法部门跟踪督促，群众随时监督的闭环。二是“引导性”行业之治。以个别企业的现身说法、示范整治，带动同行业企业整改提升。比如，第一期议事厅通过对机械行业污染整治以案说法、实图展示、得失分析，加深了与会42家同类企业对于铁屑末乱堆放、热处理废气未收集等行为可能造成的重大隐患的认识，会后所有企业第一时间进行了自查整改，当中更有35家企业主动投资3000余万用于改造提升。三是“一盘棋”统筹之治。对于跨行业、跨区域的全局性生态防治问题，进行全局部署、集中攻坚。比如，投入3.4亿建立危废处置专业公司，投资40万建立小微企业危废转储过渡仓，施行公建民营、市场运作，从根本上解决全区乃至周边地区企业危废处置难题。四是“制度化”全域之治。对于一些行之有效的议事成果，如机械制造管理、挥发性有机物治理、突发环境污染应急处理、优化秸秆利用等方面的创新举措、技术标准固化上升为全区性制度安排、技术标准和操作规范，实现前端治理、长效治理。
服务“惠”企，厚植共享温情。有何益？强化主管部门服务职责，建立以“一厅”为核心的“五个一”服务体系，变单一执法为多元服务。“一日”，即“雏凤服务日”。设立拟上市企业入企服务日，组织业务骨干及省市环保专家深入企业帮助自查，把好企业环评审批、项目验收关，避免因环保问题一票否决。“一课”，即“环保公共大课堂”。针对企业主想培训缺平台的困惑，专设环保公共大课堂，邀请行业专家定期授课，为企业新进员工特别是中层干部提供岗前实训。“一市”，即“环评集市”。针对环评中介收费贵、时间久、质量差等“老大难”问题，搭建“环评集市”，由生态环境分局牵头，组织辖区内有资质的环评公司进行集中比价、阳光竞争，既破除了“红顶中介”怪圈，也降低、减轻了环评费用和企业负担，更提升了中介服务质量。“一组”即“1+X”环境监管服务组。“1”为区生态环境分局，“X”为全区15个协会自查自纠服务组，通过创建“1+X”监管服务模式，引导行业自治，提升对企管理服务质效。“一信”，即“一企一信”。针对信访多、投诉多却不懂改、不会改的企业，全面梳理2014年以来企业信访投诉、立案查处、环保约谈、环评审批、“三同时”验收等问题情况，由环保业务骨干和环保专家进行“会诊”，把准关键“病症”，开出“绿色处方”。
全民“评”论，彰显议事实效。怎么评？将群众是否认同满意作为衡量议事成效的核心标准。一是议事现场“评”。在每期议事结尾，由派出纪检监察部门牵头，组织参加议事人员进行“背靠背”评议，评议意见以《监督提醒表》方式予以反馈，并实行跟踪问效，有力抓好整改落实。二是群众实时“评”。注重发挥村民代表的监督宣传作用，让群众实时参与议事。比如，针对奉化区某木制品企业整改投诉反复问题，邀请该村村民代表进厂实地查看成效，将整改过程、整改后现状一一展现在群众面前。三是专家媒体“评”。邀请媒体人、法律专家等对议事厅模式进行探讨，总结亮点、分析不足，引导“议事厅”不断完善、创新突破。目前，议事厅已从原本单一的“线下议”模式，调整为“线上+线下”一起议模式，并于2020年4月开发“网上环保议事厅”手机APP平台，全面启动24小时生态环境议事的新模式。
“议事厅”建设的主要成效
通过长期实践探索，奉化区基本建立以“议事厅”为核心的全民生态共治体系，既留住了绿水青山，也创造了金山银山，更收获了百姓口碑，走出一条生态共治引领县域发展的全新路径。
治理理念有新突破。“议事厅”模式，将生态环境治理从过去的政府单一主体转变为政府主导、企业主体、公众参与的新型治理模式，树立共同治理理念，建立生态命运“共同体”。主要表现在：政府将涉企服务、涉民服务纳入生态环境部门工作职责，进行统筹研究、系统部署，工作作风更加优化、服务氛围更加浓厚。企业环保意识明显提升，从“要我改”变成了“我要改”。据不完全统计，2017年以来有近3000余家企业主动自查自纠，1500余家企业投入环保设施设备进行整改提升或补办环评、验收手续，区域环评率、验收率全面提升。群众参与生态治理的积极性空前高涨。2020年4月，“掌上奉化”APP通过掌上议事平台吸引5.1万网民参与，帮助4995家企业找到解决方案。
执法体系有新变革。“议事厅”模式，成功打破了传统“群众举报、部门执法、企业整改”的怪圈，变被动执法为主动服务，变单一执法为行业共治，变重复执法为长效管控。主要成效有：生态信访显著下降。截至2019年，奉化区环境信访投诉671件，比2017年减少743件。污染处罚案件也明显减少，截至2019年，奉化区环境行政处罚85起，比2017年下降三分之二以上，重复执法问题基本消除。行业自治能力明显增强，企业对行业协会依赖度、信任度显著提升。比如，奉化区某拉篮厂曾因废水超标排放等问题被多次处罚，但整改成效不明显，奉化区金属表面行业协会自查服务小组介入后，手把手帮助企业整改提升，企业负责人赞不绝口。
生态治理有新成效。“议事厅”模式，有效提升了县域生态环境质量，增强了群众满意度。2019年，奉化区空气优良率88.8%，同比2017年上升2.2个百分点，PM2.5为29ug/m3，下降5ug/m3；水环境质量也持续向好，区控以上地表水断面水质优良率、环境功能区达标率、饮用水源水质稳定达标率均为100%。群众对政府的信任度不断增强，对生态环境部门的评价不断提高，肯说心里话，敢提真要求，愿谈好建议，截至目前，共收到群众有效建议150余条，落实举措110余条。
引领转型有新路径。“议事厅”模式，将县域治理与经济发展中心工作与生态治理紧密结合起来，推动县域治理现代化和经济高质量发展协同并进。主要表现在：通过督促重污染企业搬迁，落实产能淘汰、“散乱污”企业整治、园区综合治理等手段，淘汰关闭一批“低小散”企业，推动产业集群发展。通过部门会商，解决辖区内近百家涉铝压铸生产工艺企业启动项目备案（赋码）、环评审批不到位问题，帮助企业增资扩产，提升产值近3亿。搭建资本流通渠道，对接“留创会”资源，引导工商资本、社会资本向农村延伸，真正将绿水青山变成金山银山。
责编：董 楠 / 罗 婷
声明：本文为《国家治理》周刊原创内容，任何单位或个人转载请回复国家治理周刊微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。