【摘要】破解乡村振兴战略下集体经济发展的制度瓶颈，在还权赋能方面，要着重考虑向集体赋予权利和扩充权能；在集体经济组织建设方面，要构建村民小组一级的集体经济组织，以适应推动乡村治理重心下移的要求，同时着力将其塑造成为合格的市场主体；实施宅基地“三权分置”改革，允许农民以宅基地使用权入股合作社，并设计相应的配套制度。
【关键词】乡村振兴战略 集体经济 还权赋能 村民小组 【中图分类号】F321.32 【文献标识码】A
集体经济的发展壮大是实现乡村振兴的重要支点，是巩固党在农村全面领导的经济基础，是优化乡村治理的重要一环。据统计，我国虽然有部分乡村集体经济发展较快，但从全国范围来看并不乐观。究其原因，除了资金、人才、技术等因素外，制度和政策上的瓶颈亟需破解。
实施乡村振兴战略，在还权赋能和扩充权能时要着重考虑向农村集体倾斜
2016年12月26日，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称为《意见》）指出：“坚持农民集体所有不动摇……坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了……”但是要落实这一重要文件仍然需要探讨如下几个问题：
首先，还权赋能的重心是个体还是集体？农村产权制度改革不能侵犯农户个体的各种物权。比如，中央一再强调不能将农户退出承包地和宅基地作为其落户城市的前提条件，这是考虑到土地对农户具有相当大的社会保障功能，但也使集体不能收回已经脱离本集体的成员的土地。为了解决这一矛盾，中央决定对农户承包地和宅基地实行“三权分置”改革。还权赋能的重心由农户个体向集体转移之后，农民需要学习如何适应集体生活，其基本技能就是民主管理、民主监督，党的农村基层组织要切实保障农民的权利。
其次，还权赋能是市场化取向还是管制性取向？农村的主要资源是土地，但出于保护耕地和粮食安全的需要，相关法律和政策禁止集体土地出租、转让用于非农业建设。《意见》要求农地制度改革体现市场化，要把农村集体经济组织塑造成为市场主体。为落实中央要求，2019年我国修改了《中华人民共和国土地管理法》，允许农地入市，从而为建立城乡统一的土地市场扫清了法律障碍。
再次，还权赋能是开放性还是封闭性的？集体经济的发展壮大有赖于开放的市场经济体制，开放的市场为农村与城市在土地、劳动力、资金等领域营造公平交易的环境。但是集体经济的生产资料是本集体农民所共有的，应当取之于农用之于农，在资源变资金、资金变股份、农民变股东的改革中，以本集体的农户为核心进行制度设计，这又体现了很大的封闭性；而且集体经济组织是否可以破产还债以符合市场经济的基本规则，也与这一封闭性有关。虽然国家不允许农村集体经济组织破产倒闭，但是集体经济组织的责任财产是可以灵活掌握的。
最后，还权赋能的目标是利益分化还是利益平衡？发展集体经济的目标是带领农民致富和实现农业现代化，但是按照现行的农地入市等政策，受益的范围主要集中在城市近郊或已经拥有大量集体经营性建设用地的农村集体，或规划为工业、商业用地的农村地区。而对于土地被划定为永久基本农田的农户而言，农地入市与他们无缘。但是土地被划入永久基本农田的农户恰恰承担着国家粮食安全的重任，为公共利益做出重大牺牲却不能分享土地增值收益。为解决这一矛盾，可以对农地入市的集体征收土地增值税或调节基金，并补贴给远郊的农户，以提高他们保护耕地和维护国家粮食安全的积极性。
构建村民小组一级的集体经济组织，并着力将其塑造成为合格的市场主体
发展壮大集体经济的主要载体是集体经济组织。农村集体经济的重要资源是土地，发展壮大集体经济的根基也是土地。根据我国现行政策和法律，村民小组拥有农村绝大部分土地的所有权。但村民小组实际上是我国农村基层自治组织，而且根据调查发现，村民小组一级大多没有独立的集体经济组织。那么就需要解决两个方面的问题：
一方面，是否应当在村民小组建立集体经济组织？2018年中央一号文件强调治理重心要下移，这与2014年中央一号文件一脉相承，后者鼓励开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点，而在广东等地的试点中，村委会被下移到村民小组，原先在村一级设立村公所替代村委会；有的地方在村一级设立村民理事会。有学者进行调研后认为，在城市化进程中，农村大量人才包括党员流失大半，农村基层党支部和村委会成员年龄老化现象严重，如果在全国推广这种下移模式，组建党支部所需的党员数都难以达标，再抽调人员组建自治组织和集体经济组织，更是难上加难。但是也要看到，随着国家乡村振兴战略的实施和农地入市政策的推进，农村就地实现现代化的战略进一步得以落实，农村对农民的吸引力将会加大。农村有广阔天地，新一代农民在农村将大有可为、大有作为，相比进城创业的成本和风险要小得多。另外，村民小组的党支部和自治组织可以由村党支部和村委会成员兼任，村组级别是否设立独立的经济组织，要因地制宜、视情况而定，村民小组的自治组织与集体经济组织应分开设立。
另一方面，如果建立集体经济组织，是建立法人型的还是非法人型的？农村集体经济组织取得法人资格，属于营利法人和非营利法人之外的特别法人，其特别之处在于，其一，其价值目标的实现在于发展壮大集体经济和集体所有制，防止集体资产流失，为本集体经济组织成员利益最大化服务。其二，不论采用何种类型，集体内部必须保障成员的土地承包权、宅基地使用权以及集体收益分配权。其三，集体经济组织不能破产。《意见》一再强调改革是要稳固发展集体所有制而非消灭之，这就是集体经济组织的特别之处。但是由于《意见》同时强调要将其塑造成为市场主体，和其他主体一样要进行市场交易活动，要遵循同样的交易规则。目前的政策和法律虽然规定了集体经济组织拥有土地所有权，但是这种所有权只是名义上的，不包括处分权在内的所有权，因而不能将之作为责任财产用来清偿债务。
实施宅基地“三权分置”改革，允许农民以宅基地使用权入股合作社，并设计相应的配套制度
各地在发展农村集体经济过程中，涌现出了一些新型集体经济组织的形式，如社区股份合作社、经济合作社、专业合作社等，农民入股方式也多种多样，如人口股、劳龄股及贡献股等，而农户现有的承包地、宅基地以及住房等也可以作为股份，但是在资源、资产变资本的过程中，涉及诸多制度障碍有待破解。而且从修订后的《中华人民共和国农民专业合作社法》中可以看出，农户承包地的经营权可以依法作为股份，但是宅基地情况比较复杂。
根据《中华人民共和国农民专业合作社法》规定，社员以其账户内记载的出资额和公积金份额为限对农民专业合作社承担责任，如果出资财产不能自由流转，则无法保护债权人的利益。因此，宅基地使用权不宜作为股份。为了解决这一难题，中央实施了宅基地“三权分置”改革，即将宅基地上的权利一分为三：宅基地所有权、资格权和使用权，其中的使用权可以依法流转，因而可以作为股份。为此，还需要建立一系列配套制度才能实现宅基地使用权入股合作社，主要包括：宅基地评估作价制度、抵押制度、登记制度以及开发使用制度等。同时需要修改相应的法律法规，废除禁止宅基地抵押等规定，并将宅基地“三权分置”制度进行具体化的顶层设计。
（作者为中共新乡市委党校讲师）
【注：本文系新乡市政府决策研究项目“乡村振兴战略下新乡贤参与乡村治理研究”（项目编号：B19104）阶段性成果】
【参考文献】
①程久苗：《农地流转中村集体的角色定位与“三权”权能完善》，《农业经济问题》，2020年第4期。
责编/谢帅 美编/杨玲玲
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