【摘要】面对数字技术的飞速发展和国际竞争的日趋激烈，欧盟加快了数字化发展的战略部署，通过建立单一数字市场、加强对数字产业的监管、加快对核心数字技术的研发等战略举措，提高欧盟的数字竞争力，增强其在数字时代的战略自主权，但是欧盟的数字化发展仍面临诸多挑战，如欧盟决策机制复杂冗长、欧盟内部数字化发展不平衡、欧盟对于数字领域过于严格的监管等，数字欧洲建设仍然任重道远。
【关键词】数字时代 欧盟 战略选择 【中图分类号】D815 【文献标识码】A
近年来，随着全球数字经济的蓬勃发展和数字技术的日新月异，数字化发展的国际竞争日趋激烈。在此背景下，欧盟加快了数字化发展的战略部署，2015年提出了单一数字市场战略，2016年推出了欧洲工业数字化计划，2017年召开了专门致力于欧盟数字化发展的数字峰会，2018年发布了《欧盟人工智能战略》，2019年12月1日就任的新一届欧盟委员会把“适应数字时代”作为欧盟未来五年优先发展的核心议题之一。在加快数字化发展的同时，欧盟也加强了对数字领域的监管，从2018年5月开始实施的《通用数据保护条例》到2019年4月发布的人工智能伦理准则，这些举措都是欧盟为适应数字时代而采取的战略选择。
创建单一数字市场，充分显示了欧盟加快推进单一数字市场建设的决心
欧盟虽然是当今世界的第一大经济体，但是在数字化发展方面相对比较迟缓。欧盟委员会2019年6月11日发布的反映欧盟经济社会数字化水平的2019年数字经济和社会指数（DESI）显示，虽然芬兰、瑞典、荷兰等少数欧盟成员国在数字化发展方面处于全球领先地位，但是欧盟作为一个整体并不是全球数字化发展的领跑者，如果欧盟要想在世界范围内保持竞争力，必须加快数字转型，显著提升数字化水平。
欧盟在世界经济中的一个竞争优势是建立起了商品、人员、服务和资本的自由流动的内部单一大市场，但是欧洲单一市场的数字化转型比较困难，各成员国都保留着自己的语言和文化，成员国之间在数字领域存在着各种壁垒，造成数字市场的分割，无法发挥整体优势，形成规模效应。这可以说是欧盟数字化发展落后的一个重要原因。鉴于此，2014年就任的欧盟委员会主席容克把创建单一数字市场作为其10大政治优先事项之一，并于2015年提出了欧盟单一数字市场战略，明确了建立单一数字市场的三大支柱：消费者和商业更便捷地获得在线商品和服务、为数字网络和创新服务创立适当的条件和公平的竞争环境、最大化数字经济的增长潜力。
欧盟创建单一数字市场的主要手段是通过立法制定统一的管理规则，消除在线活动的准入和实施障碍，确保数字领域的公平竞争，如取消漫游费、禁止不合理的地理封锁（geo-blocking）、简化电子商务增值税、数字合同和在线购买的规则、优化跨境包裹递送、确保高水平的消费者和数据保护等。随着欧盟理事会和欧洲议会就《单一数字市场版权指令》《数字内容指令》《商品销售指令》和《消费者新政》达成最新协议，欧盟几乎完成了所有的单一数字市场管理举措。考虑到欧盟复杂和冗长的立法决策进程，这充分显示了欧盟加快推进单一数字市场建设的决心。
当然，欧盟通过的大多数单一数字市场管理规则仍需要在成员国层面进行转换和实施，许多新的单一数字市场管理规则在消除欧盟的数字市场壁垒和障碍方面做得还不够，而且一些新的规则如《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）给企业带来了额外的行政负担，对中小企业和初创企业的打击尤其严重。因此，虽然欧盟委员会要求的大部分监管措施已经到位，欧洲仍远未成为真正的单一数字市场。
欧盟充分认识到单靠制定规则和加强监管是远远不够的，还必须从加快欧洲工业数字化转型、确保数据自由流动，发展数据经济等方面推进单一数字市场的建设。2016年4月19日，欧盟委员会发布了欧盟工业数字化计划（ Digitising European Industry Initiative，DEI），作为单一数字市场战略的一部分，该计划旨在协调和整合各成员国之间的工业数字化发展进程和规划，通过支持发展公私伙伴关系和数字工业平台，提升欧盟整体在数字技术方面的系统集成和竞争力，通过建立数字创新中心（Digital Innovation Hubs，DIH)，为欧盟所有企业，尤其是为中小型企业和初创企业提供一站式服务，帮助它们借助数字技术获得帮助，改善其业务、生产流程、产品和服务，并支持强大的数字创新中心网络，以确保欧洲的所有公司都能利用数字机遇，从数字化创新中获得充分的利益。
数据是数字时代创新和增长的关键来源，欧盟早就认识到了数字经济时代数据的重要性，致力于创造一个更具竞争力的数据存储和处理服务的统一内部市场，这也是欧盟推动单一数字市场建设的重要内容之一。欧盟委员会先后在2017年1月和2018年4月发布了打造欧盟数据经济和建立一个共同的欧盟数据空间的政策文件，旨在促进公共部门数据开放共享、科研数据获取和私营部门数据的分享，打造一个欧盟公共数据空间，促进欧盟数据经济的发展。实现数据的自由流动是创建单一数字市场、发展数据经济的关键，为此，欧盟在加强个人数据和隐私权的保护的同时，也高度关注数据的自由流动，2018年10月欧盟通过了《非个人数据自由流动条例》，并于2019年5月在该条例生效的同时发布非个人数据自由流动指南，为消除非个人数据在存储和处理方面的地域限制、促进数据在欧盟范围内的自由流动提供了法律保障。
以“隐私保护”“公平税收”“反垄断”等政策工具加强对数字领域的监管
如上所述，欧盟委员会主席容克在上任之初优先考虑的是建立单一数字市场，推动欧盟数字经济的发展。但是欧盟委员会很快发现需要处理一系列涉及数据泄露、虚假信息、数字公司避税等争议。随着欧洲公众对大型数字科技公司态度的转变，欧盟开始以“隐私保护”“公平税收”“反垄断”等政策工具加强对数字领域的监管。
制定《通用数据保护条例》，加强隐私权的保护。欧盟在2016年5月通过了被称为“史上最严”的隐私保护法案《通用数据保护条例》（GDPR），2018年5月该条例在欧盟范围内生效。该条例对欧盟的个人信息保护及其监管达到了前所未有的高度。与欧盟1995 年的《个人数据保护指令》相比， GDPR极大地扩充了数据主体的数据权利范围，赋予数据主体以知情权、访问权、修正权、删除权（被遗忘权）、限制处理权（反对权）、可携带权、拒绝权，增强了个人对数据的控制权。同时GDPR还增加了企业在数据控制与处理方面的义务，无论企业在欧盟境内是否设立分支机构，只要它们存储、处理、交换任何欧盟个人的数据，都受该条例管辖。如果企业违规，最高可能受到2000万欧元或全球营业额4%（以较高者为准）的罚款。可以说，该条例的管辖范围之广、处罚力度之大较为罕见。
欧盟之所以制定这样严格的个人数据保护条例，一方面是因为隐私权是欧盟基本权利宪章的基本权利，个人数据是隐私权的重要组成部分，重视保护个人数据也就上升为保护公民基本权利的高度，成为欧盟数字政策中的一个关键支柱；另一方面是为了确保数据安全，建立信任关系，从而促进数据的自由流动，尤其是欧盟境内的数据自由流动，这也是欧盟单一数字市场建设的重要内容之一。此外，欧盟制定该条例也有加强数据主权、建立数据使用壁垒、扩张域外管辖权的战略考量。在当今数字时代，数据已成为国家基础性战略资源，对数据的收集、存储、处理分析等活动不仅会产生巨大的经济利益和商业价值，也会对国家安全带来深刻的影响。由于美国互联网企业谷歌、亚马逊、脸书分别是欧盟搜索引擎、电子商务、社交媒体服务的主要提供商，在欧洲市场上占据着主导地位，因此，欧盟的GDPR既能通过限制境内数据出境、把数据留在欧盟、捍卫数据主权，也能通过建立数据使用壁垒和扩张域外管辖权，来限制硅谷互联网巨头在欧洲市场的扩张。近年来，欧盟及其成员国以违反GDPR为由，对谷歌、脸书等硅谷互联网巨头施以巨额罚款就充分显示了这一点。
当然，GDPR在高标准保护个人数据的同时，也带来了一些问题。首先，企业抱怨GDPR造成了巨大的管理成本和负担，这对中小企业和初创企业问题尤为严重，因为它们并不拥有相关的技能、劳动力和资源，甚至有可能导致竞争的全面削弱，因为合规成本对大公司来说更容易承担。其次，该条例对个人数据的定义——“任何与已确认或可确认的自然人有关的信息”被批评过于宽泛，可能会对数据的自由流动增加不必要的限制。最后，该条例的执行也因成员国不同而产生较大的差异，产生执行标准和程度不一致的问题，由于该条例主要靠各成员国数据保护机构来执行，有些成员国缺乏执行该条例所需要的财政和人力资源，而不能严格执行该条例，同时该条例的严格执行也取决于一个国家对数据隐私的态度。因此，欧洲政策中心的研究报告指出，有必要根据企业提出的问题，对条例进行相应的调整或审查，以确保该条例的有效执行。下一步应该对与该条例有关立法进行相称性检验，确保数据保护原则和数据自由流动原则之间的平衡。
推进数字税计划方案，引领数字经济的治理
在加强个人数据保护的同时，欧盟也在探索征收数字税的方案，引领对数字经济的治理。2017年欧盟委员会发布了《欧盟数字单一市场中的一个公平有效的税收制度》，初步对数字企业征税不平等问题、数字税征收方案进行了讨论，并于2018 年3月提出了两项数字税立法提案：第一项是长期解决方案，旨在以数字税为契机推动全球公司税改革，对符合下列标准之一的数字收入征收3%的数字税：一是年度收入超过700万欧元；二是在一个纳税年度内，在一个成员国拥有超过10万名用户；三是在一个纳税年度内，公司与企业用户之间签订超过3000项数字服务商业合同。第二项是临时解决方案，对全球年收入总额为7.5亿欧元、欧盟收入为5000万欧元的互联网公司征收3%的数字税，涵盖了目前在欧盟逃税的主要数字活动，包括在线广告收入、数字中介活动收入、用户数据销售收入，该方案旨在确保长期税改实施前，成员国能够从相关企业的数字活动中获得收入，它还有助于避免某些成员国单方面的数字征税损害欧盟单一数字市场。欧盟推进数字税的征收，一方面是为了解决经济数字化带来的税收挑战，防止大型数字企业侵蚀税基和转移利润，确保数字企业与传统企业在相同的水平上为公共财政作出贡献。大型数字公司基于各国税制差异和征管漏洞，采取各种方式转移利润、侵蚀税基，典型的如谷歌、脸书、亚马逊等大型数字企业将利润计入爱尔兰、卢森堡等低税国家来减少税费。另一方面是为了协调成员国的税收政策，推进单一数字市场的建设，为欧盟的数字企业创造宽松稳定的税制环境，促进欧盟数字产业的发展，此外，欧盟主观上有通过征收数字税遏制外来互联网企业过快发展的意愿，希望通过征收税数字税来加强对主导欧洲市场的大型数字企业的监管。
尽管欧盟提出了数字税方案，但是欧盟成员国之间在此问题上存在一定分歧，法国、西班牙、奥地利等国支持征收数字税，并提出如不能在欧盟或经合组织内部达成统一协定，将独立开展对数字企业的征税计划。相反，美国科技公司欧洲总部所在的成员国如爱尔兰，以及数字经济发展比较强劲的成员国如瑞典、丹麦、芬兰等则反对征收数字税。因成员国之间无法在数字税问题上达成一致意见，欧盟在2019年3月宣布暂时不在全欧盟范围内推行数字税计划。
虽然欧盟推进数字税的计划暂时搁浅了，但是可以预计，欧盟会继续加强在这一问题上的磋商和协调，因为各个成员国单独征收数字税会使得欧盟建立单一数字市场和整合欧洲数字经济的任务变得更加复杂，这显然不利于欧盟数字经济的发展。除了数字税外，欧盟也在探索新的规则以加强对数字经济的治理。如欧盟积极运用反垄断手段，审查大型数字企业违反公平竞争的案件，对谷歌等大型数字企业开出巨额罚单。总之，欧盟加强数字领域的监管，虽然是为了加强隐私保护和实现公平税收，但是也带有限制竞争对手的防御防范的性质，同时也想借助欧盟单一大市场而成为世界数字领域监管的引领者，把欧盟标准变为全球标准，以此来提高其在数字领域的竞争优势。
增强数字时代的战略自主权，欧盟数字化发展仍面临诸多挑战
面对数字技术的飞速发展和国际竞争的日趋激烈，欧盟在加强数字监管、引领数字治理的同时，更加注重核心数字技术的研发和创新，强调欧盟必须掌握人工智能、高性能计算等关键技术，减少对外国技术的依赖，实现这些领域的技术主权，增强数字时代的战略自主权。
为此，欧盟首先加大了对核心数字技术的投资。欧盟在数字技术发展方面落后的一个重要原因是缺乏资金，投入不足，欧盟已经充分认识到了这一点，并加大了投资力度。2018年6月，欧盟委员会发布了《投资未来：欧洲2021—2027数字化转型》的报告，指出在欧盟第9研发框架即“地平线欧洲”期间，将推出总预算为92亿欧元的“数字欧洲计划”（Digital Europe Programme），用以重点资助超级计算（27亿欧元）、人工智能（25亿欧元）、网络安全（20亿欧元）、提高数字技能（7亿欧元）和确保数字技术的广泛应用（13亿欧元）等五大领域。连接欧洲基金（Connecting Europe Facility,CEF）在2021年-2027年期间也将在数字领域投资30亿欧元。此外，早就对数字技术进行战略资助的欧洲战略投资基金（European Fund for Strategic Investments，EFSI）将延长到2020年年底，并将投资目标提高到5000亿欧元，该基金也会继续加大对数字技术的投资力度。
因自身预算资金有限，欧盟深知要实现技术主权，掌握核心数字技术，还必须充分调动成员国和产业界的力量。为此，欧盟非常注重加强成员国之间的资源整合与协同攻关，积极发挥公私伙伴关系的作用，聚焦人工智能、高性能计算、云计算等关键技术领域，进行战略投资，确保欧盟在这些战略领域的领导地位。
在人工智能领域，欧盟在2018年4月发布了《欧盟人工智能战略》，旨在从欧盟层面推动人工智能的发展。2018年7月，欧盟成员国签署了《人工智能合作宣言》，希望就人工智能领域的技术研发、伦理法律等方面开展合作，确保欧洲在人工智能研发和应用上具有强大竞争力。2018年12月，欧盟发布《促进人工智能在欧洲发展和应用的协调行动计划》，该计划以“人工智能欧洲造”为主题，提出设计伦理和设计安全两大关键原则，旨在使欧盟成为发展前沿、符合道德伦理、安全的人工智能技术的世界领先地区。
在高性能计算方面，欧盟通过公私伙伴关系（PPP）的方式，联合13个欧盟成员国和联系国以及高性能计算领域的产业界和学术界代表，于2017年发起了预算总额为10亿欧元的欧洲高性能计算项目（the European High-Performance Computing, EuroHPC），该项目计划在2023年之前生产出两台运算速度达亿次浮点的超级计算机。为了推动该项目的顺利实施，欧盟在2018年6月成立了欧洲高性能计算项目联合体。欧盟之所以高度重视该项目，是因为高性能计算对于发展大数据经济，加强欧盟数据主权和战略自主权具有至关重要的作用。
与高性能计算一样，欧盟也把云计算看作是事关欧盟数据主权和战略自主权的关键数字技术，强调必须自己掌握，而不能受制于人。欧盟早在2012年初就启动了 “云计算公私伙伴关系行动计划”，推动欧洲云计算的发展。2016年4月欧盟启动了欧盟层面的云计算行动计划，搭建“欧洲开放科学云”（European Open Science Cloud，EOSC）平台建设，促进欧洲科学数据和研究成果的开发共享，增强欧盟的大数据基础设施。2019年10月，法国和德国共同发起了名为Gaia-X的欧洲云项目，该项目旨在创建一个欧洲自己的数据基础架构，使欧洲公司可以在其中独立地存储和处理其数据，而不是存储在美国的服务器上，这无疑有助于确保欧盟的数据安全和增强战略自主权。
此外，在微电子技术方面，欧盟也是协同成员国和产业界的力量进行战略合作，确保了欧洲在该领域的领导地位。2018年12月，欧盟委员会基于欧洲共同利益重点项目（Important Projects of Common European Interest，IPCEI）批准了由英、法、德、意四国29家公司与科研机构共同承担“欧洲微电子联合研究和创新综合计划”（ECSEL），四个参与国家政府将拨款17.5亿欧元支持该计划，同时还将撬动60亿欧元私营部门投资。该计划主要围绕节能芯片、功率半导体、智能传感器、先进光学设备和复合材料等领域开展联合攻关，巩固在这一领域的领导地位。总之，面对数字时代的激烈竞争，欧盟聚焦核心数字技术领域，加强与成员国之间的资源整合与协同攻关，积极发挥公私伙伴关系的作用，加大对核心数字技术的战略投资，实现这些领域的技术主权，增强数字时代的战略自主权。
综上所述，为适应数字时代，欧盟高度重视数字欧洲建设，通过建立单一数字市场、加强对数字领域的监管、加大对核心数字技术的投资等战略举措，提高在数字领域的竞争优势，增强数字时代的战略自主权，力争成为数字化发展的全球领先者。但是，欧盟的数字化发展仍面临诸多挑战，如欧盟决策机制复杂冗长，欧盟内部数字化发展不平衡，导致欧盟不能把推进数字化发展的政治意愿及时转变为实实在在的行动，难以适应数字时代的要求；再比如欧盟比美国等国家更加注重数字领域的监管，并把严格的监管视为欧盟的竞争优势，但是过于严格的监管，必然不利于新兴数字产业的发展。总之，欧盟很长时间以来一直非常重视数字化发展，但是因近十年来陷入欧债危机、难民危机、英国脱欧等一系列危机中，难以集中精力推动数字欧洲建设，这种局面短期内仍然难以改变，因此，数字欧洲建设仍然任重道远。
（作者为山东大学欧洲研究中心研究员、山东大学政治学与公共管理学院教授）
【注：本文系国家社科基金一般项目“英国退欧背景下欧盟战略反思与发展趋势研究”（项目编号：18BGJ063）与山东省社科规划重点项目“英国脱欧与欧盟再国家化的发展趋势研究”（项目编号：18BGJJO1）阶段性成果】
责编/李一丹 美编/杨玲玲
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