【摘要】社会治理的前沿和重心在基层，改革创新活力也源自基层。基层治理是国家权力和人民民主在基层社会的运行过程，与基层社会结构密切相关。在基层治理转型过程中，面临着常态治理“碎片化”和非常态治理“动员化”失衡的困境。二者相互掣肘，难以实现相互转换。为提高基层治理效能，应当巩固基层党组织领导地位，建立多元主体协调机制，维护“共建共治共享”的协同治理格局。
【关键词】基层治理 常态治理“碎片化” 非常态治理“动员化”
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
基层治理是直接面向人民群众的治理，是维护社会稳定的重要基石。党的十九大报告指出，要推动社会治理重心向基层下移，打造共建共治共享的社会治理格局。作为社会治理的重要组成部分，基层治理的核心任务在于处理基层公共事务，化解社会矛盾。基层治理是否有效将直接影响人民群众的获得感和幸福感，因此提高基层治理能力有助于推进国家治理现代化。当前，我国社会治理的重点和难点均在基层，基层治理必须建立常态治理与非常态治理的协调转换机制，实现资源的快速有效整合与配置，解决基层社会问题。其中，常态治理是指日常状态下的治理，而非常态治理则是在处于紧急状态下为应对突发公共事件的特殊制度。基层治理既要建立日常工作机制，实现治理的规范化；又要建立应急工作机制，保持治理的灵活性，并根据实际情况及时进行机制切换，以提高治理效能。
常态治理“碎片化”与非常态治理“动员化”失衡的危害
一般而言，社会中存在两种类型的事件，即确定性事件和不确定性事件。相应的，社会治理也面对两种状态，即常态治理和非常态治理。常态治理处理大量日常性事务，主要涉及已知的确定性事件，治理主体对其构成要素和运行规律有所把握。而非常态治理则处理大量突发性事件，这些事件具有不确定性和多变性特征，治理主体尚未对其发展规律形成稳定认知，因此往往通过临时动员在某一时段集中解决问题。例如此次新冠肺炎疫情，就给基层治理带来极大挑战。由于病毒具有较强传染性和潜伏性，因此要求基层迅速开展排查和封闭式管理工作，找出传染源，切断传播途径。面临紧急的防疫要求，基层工作者必须迅速启动应急响应，实现由常态治理向非常态治理的转化。
然而，在处理基层公共事务的过程中，常常会出现常态治理“碎片化”与非常态治理“动员化”的失衡。“碎片化”描述了整体分割现象，在治理中往往表现为各主体之间相互排斥、权责失衡，无法形成治理合力，导致基层治理效率不高。“动员化”则概括了一种紧急治理机制，往往表现为人、财、物的迅速集中，以及特定情景下的大规模成员参与。常态治理与非常态治理是相辅相成的两种治理形式，具有不同的特征和适用条件。而“碎片化”的常态治理和“动员化”的非常态治理常常相互制约、相互影响，二者无法相互转换导致基层治理难以有效应对日益变动的客观环境。
一方面，“碎片化”的常态治理成为“动员化”非常态治理的掣肘，繁杂的常态治理成为非常态治理行动的阻碍。近年来，基层政府、党组织、群众自治组织和其他社会组织等多方主体均在基层社会中发挥重要作用。但共建共治共享的格局尚未真正形成，各主体之间的协调存在障碍，基层治理共同体有待进一步建设。因此，多元化的权威主体和权力运行方式尚未得到整合，国家与社会仍在寻求一种新的平衡关系。“碎片化”的常态治理导致基层治理各主体之间的力量不均衡、定位不清晰，各方主体难以发挥其真正优势。面临突发紧急事件时，各方主体的行动无法统一，权责关系模糊，其资源汲取能力和组织动员能力不足，难以在短时间内迅速有效回应，从而影响“动员化”非常态治理。
另一方面，“动员化”的非常态治理阻碍“碎片化”的常态治理运行，直接影响常态治理的日常运作。为了解决某种突发事件，在短时间内组织引导多方力量参与治理活动的行为即视为“动员”，组织动员不仅是革命战争时期的政治传统，更是新中国成立后解决重点问题的有力手段。“动员化”的非常态治理以基层动员方式发出号召，在特定情景下激发参与者的动机，能提高治理的回应性。但这种治理的长期绩效不高，具有较强时效性，往往在紧急信号解除后难以持续，容易产生较高的治理成本，不符合国家治理现代化的需要。作为一种临时手段，“动员式”治理打破了常态治理的职责分工和行动规则。因此，如果非常态治理无法及时转换为常态治理，将削弱常态治理能力，降低基层治理效能。
常态治理“碎片化”与非常态治理“动员化”的现实动因
一是基层公共事务的复杂化和动态化取向导致二者平衡点难以取舍。社会加速发展的背景下，基层治理面临严峻考验。一方面，随着资源流动性的提高，各种生产要素不断进行着重组，跨区域和跨领域的公共事务开始增多，已大大超出基层政府和行政力量的管辖范围，而公共领域的交叉也呼吁各部门加强合作，以及有效利用更加专业的社会组织的力量。复杂的公共事务必然要求多元主体的共同参与，才能弥补单一主体治理的缺陷。另一方面，后现代社会出现了大量不确定性风险，新的公共问题尚无有效的解决对策。其中，人口的大规模流动导致社会关系错综复杂，传统文化习俗和地缘关系被割裂，公民意识普遍不足，基层社会共同体遭遇冲击。基层社会中的传统权威和现代权威难以共存，行政干预手段也无法适应公共事务的新变化，因此可能出现更多非常态治理情景。
具体而言，公共事务的复杂性要求基层治理必须适应专业化分工需要，积极吸纳不同主体参与治理过程，但由于尚未明确治理规则和治理体系，往往存在主体缺位和越位现象，或是行政干预过度、自治组织行政化，或是基层政府能力有限、公共服务供给不足，各主体之间无法形成优势互补，从而导致“碎片化”治理现象。而动态性则要求基层治理应当具有灵活性，注重公共危机的应急管理。面对非常态的特殊情况和巨大的环境压力，基层治理必然会以减少程序、突破制度规定为代价，换取迅速解决问题的效率。因此，两种不同的性质取向带来不同的治理要求，造成治理手段转换的困境。
二是社会组织发展不充分导致缺乏专业化人才参与基层治理过程。社会组织的培育和发展一直是基层治理中的难题，社会组织发展不充分导致其难以有效承担治理任务，且无法为基层治理提供专业人才。当前基层经济组织和自治组织的功能较弱，专业化社会组织的发展空间有限。不少组织由于自身定位不明缺少发展动力，并不具备社会组织的非营利性、志愿性和自治性特征，仍需依靠政治或行政赋权才能有效运转。很多社会组织在日常运营过程中缺乏制度约束，其发展日益偏离组织目标，并受到社会各界的质疑。
目前，大部分基层社会组织仍然存在人才匮乏的现象。社会组织发育不完善导致其人才吸引力不足，缺少职业化的青年人才。组织成员大多为兼职人员，所具备的知识和能力难以满足基层治理的需要。与企业和机关事业单位相比，社会组织的品牌宣传力度和职业上升空间有限，人才培养意识淡薄。尽管社会组织的数量不断增长，但人才供给却远远不足，尚未拥有一支专属人才队伍。专业化基层治理人才队伍的匮乏直接导致基层治理效能的较低，常态化治理和非常态化治理难以在短时间内得以转换和分工。
三是基层治理结构碎片化致使不同利益群体诉求难以整合。随着行政体制改革的推进，国家与基层的关系发生了变化，由过去的单一行政指导和控制转变为基层党组织领导下的多种力量共同参与模式。但由于多种权威的存在，基层治理主体之间的异质性较强，利益诉求趋于多元化，基层治理结构存在“碎片化”特征，尚未实现利益关系的平衡。一方面，基层政府和下派的行政官员作为强制性权威和外源性基层治理主体，承担了上级政府分派的任务，其主要目标是完成规定绩效指标，保持政府公信力；另一方面，基层自治组织中的本地自源性基层治理主体，代表了本地群众的利益，其主要目标是满足村民或居民的公共服务需求。两种类型的治理主体未能实现工作上的有效配合，且存在一定程度的分歧。
总体而言，尽管基层民主的实践已经取得了一些成效，但如何对大众利益进行整合并有效表达仍需进一步探索。在现实中，基层社会遭遇了一系列变化，存在基层政权“悬浮化”、自治组织“行政化”和居民态度“冷漠化”等问题。
四是基层治理体系职责定位不清致使决策能力不足。基层治理体系的多元化意味着多元的治理主体纳入到了基层治理事业当中来，一旦缺乏明晰的治理主体将会导致治理行为参与者相互掣肘，难以在基层公共事务的治理中快速、高效决策。尽管改革开放以来，国家权力的收缩和基层民主的实践为基层治理体系的完善创造了空间，但基层治理系统的重塑需要各方主体的配合，如服务型政府的改革、社区再造和基层组织赋权等。处于变动中的基层治理体系尚未对各方主体的角色做出精准界定，在横向上导致部门之间的职责交叉，在纵向上加重基层负担。政府、市场和社会的边界不清，公共权力的过度延伸使基层自治缺乏实际保障，自治组织无法有效行使其职权，基层治理体系的决策能力不足。
由于基层治理多元主体之间的责任划分不明，主体之间的错位和越位现象普遍存在。同时，利益主体之间的沟通渠道不畅，信息的收集和传递较为滞后。当基层社会面对突发性事件时，往往缺乏足够的应对能力，基层治理共同体无法发出有效指令，也无法迅速集中相关资源，仍需依靠党政系统作出决策。当常态治理机制失灵时，“动员式”的非常态治理就成为了紧急动员的有力工具。
建设常态治理“碎片化”与非常态治理“动员化”的基层协同治理机制
首先，坚持党建引领，巩固基层党组织的领导核心地位。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。基层治理更应注重发挥基层党组织的领导作用，使其成为基层治理转型和组织动员的重要推动力量。基层党委和党支部作为党中央在地方的代表，往往被视为基层的“战斗堡垒”，能够将上级方针政策运用到基层社会中，具有较强的权威性。以党委牵头开展基层治理工作可加强基层的资源调配能力，通过促进各部门的相互协调，引导各方主体有序参与基层治理，把握基层治理方向和原则，化解“碎片化”治理困局。同时，基层党组织的党员干部深入群众，与人民群众保持密切联系，便于收集群众意见，取得群众信任，调动其参与积极性。一旦进入应急状态，在党中央的集中统一领导下，基层党组织能够迅速运转，实现紧急情况下的及时响应。
当前，部分基层党组织存在功能弱化现象，其治理能力不足以适应现实需要。为此，应以基层党支部建设为核心，以党群服务中心建设为载体，通过党组织建设引领基层治理，推动基层党建工作与基层治理工作有机融合。围绕党组织领导核心，优化组织设置，统筹整合党员干部力量，增强基层党组织的凝聚力和战斗力。具体来看，应深度联动社会组织，推动治理资源向基层下沉，为自治组织提供指导和帮助。同时，发挥党员干部的先锋模范作用，发动党员深入基层社会，掌握多方利益群体的诉求，并组织专项志愿者团队，切实打通联系群众的通道，提供群众所需的公共服务。
其次，激发社会活力，释放社会组织在基层治理中的内生动力。社会组织作为基层治理的重要中坚力量，能够在职能上补充行政和市场的不足，调节国家与社会的关系。党的十九届四中全会指出，要发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。唯有社会组织的自主性和积极性得到鼓励和引导，其在基层治理中的地位和角色获得尊重与认可，才能充分释放社会组织的内生动力，发挥其凝聚社会共识、传递社会需求和提供社会服务的功能。尽管政府的简政放权为社会组织提供了活动空间，不少社会组织承担了政府购买服务的相关项目，但社会组织尚未成长为基层治理的中坚力量。
立足于社会治理的创新，应加强对社会组织的政策扶植和资金支持，引导基层社区组织、志愿组织和互助组织有序参与基层治理，在不同领域发挥自身作用。基层党组织应加强对社会组织的领导，帮助其建立日常工作管理机制，吸纳和培养一批专业人才，提高专项服务标准。同时，简化社会组织的登记管理流程，加强活动场地、经费和人员保障，通过深入调查了解社会组织发展的痛点和难点，合理划分其职责范围，支持其主动承接公共服务项目，打造一批示范性社会组织。为促进社会组织的健康发展，在宏观层面应当建立良好的“共建共治共享”氛围，让共治理念深入基层社会，并改善对社会组织的监管机制，规范社会组织行为。在微观层面则要引导社会组织建立有效的运营机制，扎实做好日常管理，并及时对重要活动进行公示，以接受社会监督。
再次，扩大群众参与，调动群众参与基层自治的积极性。完善基层治理的根本在于集中人民智慧、尊重人民主体地位。只有保障人民群众充分参与到基层治理中来，才能实现基层治理的民主性与科学性，提高其参与公共事务管理的意识。为此，必须切实保障基层自治组织的合法权力，引导群众开展自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。自治组织是实现基层民主的重要载体，是组织和动员群众的有效途径。人民群众通过基层民主选举形成相应的自治委员会，选举相应代表参与基层治理，依法表达个人诉求，有助于提高基层治理的针对性与回应性。在利益多元化背景下，群众诉求的集中收集和表达需要依靠自治组织来实现。唯有以健全自治组织为本，才能实现公民社会的构建。
基层治理离不开群众参与，因此必须切实保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权，增加群众的责任意识，营造人人参与、人人有责的社会氛围。扩大群众参与要求持续加强基层民主建设，贯彻落实群众路线。在社区中，以居委会为首，带动业主委员会、物业企业和社区志愿组织等，加强公共事务的信息公开与宣传。同时，在社区党组织的领导下，构建社区议事平台，组织社区居民建言献策，听取群众意见。社区党组织与自主组织应当明确职责分工，依法保障自治组织的自主权，提高自治组织解决社区问题的能力。在乡村内，以居委会和村支部为首，建立集体参与的规则，组织村民集中讨论公共问题、监督村干部行为，化解社会矛盾，发扬群众首创精神。
最后，强调互动协同，群策群力平衡常态治理与非常态治理。新时代背景下的基层治理必须健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的基层治理格局。这就要求构建多元主体的互动机制，围绕公共利益构建基层治理共同体，整合多方资源优势，形成协同治理的合力。在面临突发性危机时，能够发挥不同治理主体的积极性，实现信息和资源共享，及时传递决策信号，共同应对非常态情境。例如，企业和社会组织在此次疫情中分担了党政系统的压力，在社区居家隔离情况下为居民生产和输送蔬菜水果等食品和日用品，避免了因人群聚集造成的病毒传播风险，满足了基层群众的生活需要。
基层治理的现代化需要多种力量的结合，治理能力的提高有赖于各方主体的优势互补。基层治理应当以培育公共精神为突破口，以党建引领为抓手，增强社会组织与党政系统之间的信任，建立协调机制，实现相互配合。一方面，要赋予基层党组织和自治组织以相应的决策权和配套资源，确保其职能行使不受限制，增强基层治理的领导力；另一方面，要鼓励和引导企业承担适当的社会责任，发挥行业协会的决策咨询和建议功能，集合各方经验与智慧，做好突发事件的应急预案。不同主体凭借自身优势在不同时段承担不同的责任，既能在常态治理中保持合作，又能在非常态治理时相互补充，实现两者的顺利转换。
综上所述，在非传统危机客观存在的背景下，基层治理将面临巨大考验。面对国家治理现代化的现实需求，为了更好地维护社会和谐、增进公共利益，基层治理应当厘清各方治理主体的权利与责任，优化和巩固政社关系与党群关系，筑牢社会稳定的基石。因而，必须坚持新形势下党建工作的基本要求，在提高基层党组织凝聚力和战斗力的基础上，建立多方主体的协调机制，吸收企业、社会组织、自治组织和广大群众提供的资源和经验教训，破解基层治理“碎片化”难题，实现常态治理和非常态治理的协调转换。
（作者为四川大学公共管理学院教授、博导）
【参考文献】
①朱德米：《强化非常态治理的决策体系和决策能力建设》，《学习时报》，2020年4月6日。
②金祖睿、金太军：《基层政府治理的碎片化困境及其消解》，《江汉论坛》，2020年第1期。
③杨宏山、李娉：《双重整合：城市基层治理的新形态》，《中国行政管理》，2020年第5期。
④周庆智：《改革与转型：中国基层治理四十年》，《政治学研究》，2019年第1期。
责编/周小梨 美编/李祥峰
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