摘 要:社区治理能力是社区所拥有的、能够自发促进社区秩序有序发展和社区资源有效利用的能力，它对推进城市治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。本文基于组织制度视角，分析如何从规制性、规范性和文化认知性三方面，进行城市制度体系的构建和完善，以此提升社区治理能力。
关键词:治理能力 制度主义 城市社区
【中图分类号】C916 【文献标识码】A
城市社区治理能力是一种城市社区所拥有的、能够自发促进社区秩序有序发展和社区资源有效利用的能力。社区治理能力主要通过三方面表现出来：一是参与城市社区治理的主体和治理主体之间的交往关系；二是城市社区的治理对象，包括道路、广场、公共区域、绿化资源等公共资源；三是参与者对社区公共资源的治理活动。较高的社区治理能力表现为：各参与者交往关系良好，参与结构不断优化；社区公共资源有效利用，社区问题逐步解决。
构建城市社区治理能力离不开健全的制度体系。治理能力构建的关键在于参与者之间、参与者与公共资源间的“游戏规则”，即社区的制度体系。制度通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制某种行动应遵循何种程序或规则、必须提供何种信息，以及如何根据个人行动给予回报。健全城市社区的制度体系是一项系统工程，根据组织制度主义理论，需要从规制性、规范性和文化认知性三方面进行完善。
强制性的规制制度构建
规制性制度是制约、规制、调节社区参与者行为的强制机制，是影响社区发展的根本制度。社区中的规制制度可归为以行政管理为主体的国家机制、以等价交换为基础的市场机制、以公众参与为代表的社会机制三方面。党的十九届四中全会指出，要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。社区中规制制度的目标是“政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的国家机制、市场机制、社会机制相互协调的协作共治机制。
我国城市社区协作共治的治理机制尚未完全建立。现行城市社区由计划经济体制逐步演变而来，基层行政主体的行政管理活动在社区治理过程中占据着主导地位，在项目工程建设、资源管理、文化建设、居民活动等公共服务领域都扮演着不可或缺的角色。目前我国的市场机制尚且不健全，尤其体现在物业服务市场。在住房体制改革过程中，随着房屋产权由国有或集体所有变为私有，原居住小区的管理单位也逐步改制为现行的物业服务。虽然总体上已完成物业服务的市场化改革，但改制后的物业公司仍然保留很强的行政体制“色彩”。保留对原居住小区的物业管理权限，在物业管理的社区治理活动中占据着主导话语权。以居民参与、公众监督为主题的社会机制发展不成熟，尤其是以业主组织为代表的居民自治组织发展不成熟。各城市业主组织的组建比率普遍在20-30%左右。即使调查数据显示上海业主组织组建比率达80%以上，但是仍然由于居民参与不足、社区矛盾大、老年参与者比例高等原因，导致活跃程度普遍较低。
完全依靠行政管理为主的国家力量推动，并不利于社区治理能力的全面发展，对基层行政主体也是沉重的负担。因此要加快以业主组织为代表的居民自治组织的培育，鼓励居民自治组织参与社区治理活动，自主管理社区公共资源，供给公共服务。同时畅通居民参与途径，完善审计监督、信息披露、内部监督等公众监督机制，逐步建立起健全的社会机制。尤其是要推动住房体制改革而来的物业服务市场向等价交换、自愿平等的方向转变，进而推动市场机制在社区治理过程中产生更好的治理效果。加快城市社区行政体制改革，减少基层行政主体对社区自治活动的直接参与和对社区组织发展的干预，由基层治理活动的“行动者”转变为“掌舵人”。
权威性的规范制度构建
规范性制度关注于城市社区生活中惯例的、可评估的和义务性的维度，为社区参与者提供一种共同的观念或默认知识，逐渐成为一种自觉遵守的行动规范。规范性制度主要通过行业协会、社会团体、专业协会等社会组织实施。
我国社会组织主要集中在慈善捐赠、医疗卫生、绿色环保等领域，而专门从事社区发展的社会组织数量少、规模小、影响力低。例如，虽然上海总共组建了8000多个业主组织，但是促进业主组织发展的行业协会（社会组织）数量极少。业主组织主要从事社区物业监督与管理、项目工程建设、公共资金管理等专业活动，需要行业协会专业知识和专业能力的指导。现有部分数量的业主组织行业协会都是非正式的，无法承担起行业评估、业务交流、资格认定、业务培训、标准设定等职能，而对应的相关职能都由基层政府推动实施。基层行政主体由于自身职能限制，难以实现建立健全规范制度体系的社会功能。社会组织发展程度低，不仅影响了社区中行业标准、行业规范等规范制度的建立和完善，还影响了其它类型社区组织的发展，不利于社区治理能力的提升。
要健全规范制度体系，促进社区治理能力提升。加快对行业协会、专业协会等社会组织的政策法规研究，确定行业协会的法律地位，完善促进社区社会组织发展的政策措施，保障社会组织的规范运作。发挥政府的积极作用，制定相应的扶持政策，鼓励社区自治组织加强自身建设，推动以行业协会为代表的社会组织组建和发展，扩大社会组织的社会影响，构建完整的规范制度体系，促进社区治理能力提升。
激励性的文化制度构建
文化制度的建立和完善能够改变社区参与者的认知，它是一种仅通过文化传播就能维持特定组织行为的高度制度化的社区制度体系。社区中文化制度通常包括四个方面：一是行政文化，即外部观察公共组织的一系列原则与假设；二是社区认同，即公众基于对社区结构、运行规则的心理认同和归属感；三是以社区信任为基础的社区精神生活；四是符合伦理道德的社区伦理规范。
文化制度对社区参与者产生积极或消极的激励作用，对社区治理活动和治理能力产生直接影响。在行政文化方面，行政机关积极、主动、支持、配合等行政行为会对其它社区参与者产生正面激励作用，提升参与社区治理的积极性；消极、逃避、应付、拖拉等“消极”行为方式会产生相反的影响。在社区精神生活方面，社区信任程度高，社区矛盾相应较少，更有利于提升各参与者的交往关系，提升社区整体的治理能力；参与者间的不信任关系通常伴随着“较差”或“对立”的矛盾关系，不利于更好的社区发展。在社区认同方面，较高的社区认同会产生更多的居民参与和公众监督，提升各方参与社区治理的积极性，提升社区治理能力。在社区伦理规范方面，贿赂、“走后门”等负面人情关系常给其他组织或个人产生负面激励，从而降低参与者积极性，不利于社区问题解决能力和社区治理能力的提升。
健全社区文化制度体系，促进社区治理能力提升。基层行政主体要注重自身行政行为文化建设，在社区治理活动中，更多展现出主动、配合、担当的积极行政行为，以社区公共价值利益为目标，树立良好的社会形象，推进社区治理活动。在社区精神生活方面，通过发扬中国社会文化传统、弘扬正面的社会价值观、培育正面积极的社会文化氛围，提升社区治理主体参与社区治理的积极性，促进治理能力的提升。加强社区伦理规范的构建，弘扬积极、正面的伦理价值规范，引导正确的社会风尚。提升社区治理能力还需要培育主体意识、提升居民对社区治理的认同和关注度，从而激发居民参与热情、提升居民参与度，以此提升社区治理能力。
【本文作者为上海财经大学公共经济与管理学院副院长、教授；本文系国家自然科学基金面上项目“制度安排与业主组织治理能力的关联性研究—基于多维的制度要素分析”（71774107）阶段性成果；原上海财经大学公共经济与管理学院博士生，现重庆市科学技术局主任科员孙锋对此文有贡献】
参考文献
[1]孙锋、王峰：《城市社区治理能力:分析框架与产生过程》，《中国行政管理》，2019年第2期。
责编：董 楠 / 王茂磊
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