摘 要:从互联网走向物联网是信息时代发展的重大趋势。万物互联的智能物联网给城市治理现代化既带来前所未有的机遇，也带来巨大挑战。新形势新要求下，加快与智能物联网发展需求相适应的立法工作，提高城市治理的法治化水平；加大政府治理体制改革创新，构筑数据集成共享、业务跨界联动的平台型治理新模式；全方位推动智慧城市建设，深度构筑“城市大脑”系统，提高城市治理的智慧化程度，是城市完善治理体系、提高治理能力的现实选择。
关键词: 智能物联网 城市治理 治理现代化
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
伴随着世界城市化进程的不断发展，大规模人口、超经济体量、高密度要素分布等，给城市公共服务供给、交通、环境、社会等领域的治理带来巨大压力，对城市治理体系和治理能力提出巨大挑战。近年来，国家大数据战略的实施，云计算、互联网、人工智能等现代科技的快速发展和广泛应用，为全面增强城市治理能力和现代化水平既带来了前所未有的机遇，同时也使其面临诸多新挑战。因此，基于智能物联网最新科技发展趋势，全面探讨数字化背景下城市治理现代化的新策略、新路径，是一个非常重要的研究议题。
智能物联网将重塑城市治理的全新生态
2018年国际电信联盟（ITU）发布的《物联网网络服务能力暴露的参考架构》报告指出，物联网是信息社会的全球基础设施，依靠现有的和不断发展的可互操作的信息和通信技术，能通过物理的或虚拟的事物间互连来实现高级服务；其通过身份识别、数据捕获、信息处理和通信功能，可充分利用全部事物为各种应用提供服务。与5G技术和人工智能技术深度结合的物联网，可以实现“万物智能互联”，这不但会让工业、农业、交通、物流、医疗等众多领域产生质的变化，提升整个产业互联网的发展水平，也将会带来整个经济政治文化社会的新发展。
从城市治理的角度来看，智能物联网的深度发展，将对传统的治理理念、治理手段、治理机制、政府流程等带来革命性变革，重塑全新的治理应用场景和治理生态，主要表现在三个方面：首先，推动治理主客体的全面数据化。城市政府、社会组织、市场企业、城市部件甚至社会个体等都将被数字化、数据化，生物识别、数据身份将成为重新识别治理对象的重要标识和依据。其次，数据库和平台化成为治理的基本依托。将产生各行业各部门的各类数据库，其中，政府数据、企业数据、民众数据会成为城市运行的核心资源；数据互通共享的各类平台，将成为维护城市安全运行与治理的主要支撑。最后，治理场景发生革命性变化。在金融、物流、交通、安防、能源、地下空间、建筑、消费、环保、医疗、文旅等领域将会出现全新的物联网应用场景，“无人化自动感知”成为常态，城市“生命有机体”特征更加凸显，城市将变得更聪明、更智能。
智能物联网给城市治理带来新的发展机遇
城市作为一个复杂、不确定性的社会经济开放系统，在当今物联网新时代，如何全方位借助科技力量，构筑适应性治理新制度，做到对城市要素的全面感知、提前预警、及时决策，防患于未然，确保城市经济社会的安全有序运行，是城市治理现代化的重要课题。
随着国家“新基建”战略部署步伐的加快和数字化经济发展高潮的到来，必将带来全国物联网、数字化技术的蓬勃发展和深度应用。在此过程中，北京、上海、广州、深圳、杭州等城市在物联网基础设施、产业规模、技术创新、人才集聚、应用场景、商业开发等方面已经集聚了更大的发展优势，引领作用不断增强。例如上海、杭州是国家新一代人工智能创新发展试验区，上海全方位构建城市政府“一网通办”和城市管理“一网统管”，实现“高效处置一件事”；杭州利用大数据、区块链等技术打造的“城市大脑”“政务服务链”等，旨在努力建设“全国数字治理第一城”“AI无限想象之城”。
智能物联网给城市治理现代化带来了前所未有的新机遇。主要体现在五个方面：一是，城市治理更加科学化、精细化。智能物联网构筑的全部城市部件要素的数据化，能够更加精准地记录主体的常态性、捕捉主体的差异性，这将彻底改变传统的经验型治理模式，全数据、全信息成为城市决策、管理和服务的新型依据，无疑将给城市决策的科学化、服务的精准化、治理的精细化提供了新的可能。二是，有助于提升城市治理效率。基于移动互联网的万物智能互联最大的好处是能够实现所有领域数据的动态化、及时化、互联化、共享化，这为城市政府第一时间掌握一手资料和舆情信息、快速处置各类城市问题，尤其是在面临自然灾害、重大公共卫生事件等突发事件时，快速实现部门协同、物资调配、高效应对等创造了条件，可以大大降低城市治理成本。三是，各类大数据和人工智能、物联网的深度应用，为全面改善民生水平，提升公共服务质量，为市民创造高品质生活带来了绝佳机遇，有助于打造人民满意的政府和加快建成人民城市。四是，智能物联网有助于促进不同领域的无缝衔接、有效对接以及共享社会的发展，全面提升资源优化配置效率，增强资源整合与供给能力。五是，为城市治理体制机制、工具手段的全方位、系统性改革创新提供工具手段，推动跨部门数据共享、流程再造和业务联动，构建跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的整体性治理新格局，推动治理形式和服务方式由“碎片化”转变为“整体化”，提高城市治理能力和水平。
智能物联网环境下城市治理面临诸多新挑战
任何事情都有两面性，智能物联网也是一把“双刃剑”，在给城市治理现代化带来发展机遇的同时，也带来了诸多因技术发展和应用而出现的新问题，对治理体制、机制、制度、政策的改革创新提出新挑战。主要有三个方面：
一是政府部门对各类物联网数据的综合集成、开放共享能力存在显著滞后。城市治理的关键不是拥有多大的数据，而是对万物互联数据的整合、共享、开发、分析应用，达到“用数据来决策、用数据来管理”的目的。但现实表明，无论是纵向还是横向，城市政府在数据的规范标准、共享兼容方面都还存在一定的滞后性。其中，在纵向上，越往基层越呈现条线数据难以共享和数据割据的现象，这在此次新冠肺炎疫情防控中表现较为突出，如多个部门同时给一个居民发送多条登记或报送信息要求，甚至出现一些信息跟踪中途中断等现象；在横向上，跨部门核心数据的瞬时交换共享联动还难以实现。
二是当下政府跨界协同治理机制和手段难以适应智能物联网跨界融合发展的现实治理需求。智能物联网的快速发展和深度应用，彻底打破了产业和行业之间的清晰界限，多领域、多行业的“跨界融合发展”成为大趋势，公共服务共建共治共享与社会发展场景互联互通成为常态，对很多基于物联网而发生的城市事件的处置，仅靠一个部门来处置的传统治理模式逐渐走到尽头，如网约车谋杀案件的处置，已经不是由公安部门一家就能有效解决和科学防范的治理议题，而且这样的融合性治理议题将会越来越多。此外，城市治理过程中，管理信息不共享、技术标准不统一、处理结果有差异，尚未形成制度化、激励化的跨部门协同治理机制，各自为政现象依然较为突出。
三是数据安全、隐私保护等方面的立法建设相对滞后。物联网是指通过传感网络，实时采集所需信息，将所采集的信息汇聚至网关终端，然后通过无线网络运程将其顺利地传输至指定的应用系统中，以实现人类对物品的远程控制。不管是在感知层、网络层，还是应用层，都存在数据被非法采集、信息盗取和篡改、侵犯他人隐私等法律、伦理道德风险。只有加强相关立法建设，依法保护所有行动主体的数据安全和个人隐私，才能有效发挥物联网带给治理现代化的正面效应。但当前，在国家层面和城市层面，均缺乏专门针对信息安全、隐私保护、智能应用场景等问题的法律法规，没有明确各方的权利义务，立法进程跟不上物联网时代的发展，监管能力明显滞后于技术发展水平。
以智能物联网助推城市治理现代化的基本策略
大数据、移动互联网、人工智能、物联网等的广泛应用已经成为人类社会发展的主流趋势，也为城市实现治理体系和治理能力现代化、预防和化解高度复杂性社会问题提供了有效治理工具。顺应时代发展趋势和要求，紧抓科技发展机遇，主动出击，补上治理瓶颈和短板，是城市完善治理体系、提高治理能力的现实选择。物联网时代的城市治理现代化，重在实施如下改革策略：
一是加快与物联网发展需求相适应的立法工作，提高城市治理的法治化水平。针对人工智能、物联网等的发展和深度应用带来的不确定性，完善法律法规成为一项亟待加强的治理议题。城市政府要在国家立法的总体指导下，更要从自身物联网发展和应用的实际需要出发，积极开展立法调研，做好顶层设计，特别是针对物联网信息安全、个人隐私保护、无人驾驶等领域，制定出台和完善相关法律法规，依法明确相关物联网平台主体的权利、责任和义务，加大信息侵权行为、信息泄露的违法成本，对不良行为加强监管，依法消除人工智能、物联网时代数据安全、信息泄露、公共安全、算法歧视、社会不公等方面的困扰，为未来可能出现的社会人机共治新格局打下坚实的法律基础。
二是加大政府治理体制改革创新，构筑数据集成共享、业务跨界联动的平台型治理新模式。智能物联网使得社会公共事务的跨界性、跨域性、融合性趋势更加明显，这就要求政府主动搭建数据联通共享、业务联动的跨部门协同治理架构，除了着力推动政府数据开放共享、构建大数据交换共享中心、实施“一网通办”打造“政务超市”提高服务效率之外，努力推动跨部门协同联动的法律机制和政绩考核制度，增强政府部门间关系的约束性，促进政府部门间协同工作，提高综合服务水平，加强政府监管能力。
三是全方位推动智慧城市建设，深度构筑“城市大脑”系统，提高城市治理的智慧化程度。智慧城市的理念是把传感器嵌入到城市生活的各种物体中形成“物联网”，并通过超级计算机和云计算实现物联网的整合，从而实现数字城市与城市系统整合。“城市大脑”是智慧城市的“指挥中心”和“神经网络”，能提供系统、平台、数据交互融合的载体和枢纽，能激活沉睡的数据，能利用实时全量的城市数据资源对城市公共资源进行全局优化，不断提升城市治理水平和公共服务水平。因此，只有持续不断地规划建设“智慧城市”，构筑强有力的“城市大脑”，才会真正发挥出智能物联网本身的数据互联优势，为城市治理提供源源不断的驱动力和创新力，才会提升城市治理现代化水平。
【本文作者为上海社会科学院社会学研究所研究员】
参考文献
[1]李卫东:《5G时代的万物互联网：内涵、要素与构成》，《学术前沿》， 2020年5月18日。
[2]陶希东:《大数据时代中国社会治理创新的路径与战略选择》，《南京社会科学》，2016年第6期。
[3]陶希东:《大数据时代的跨部门治理路径》，《学习时报》，2016年3月21日。
责编：贺胜兰 / 王茂磊
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