【摘要】“地摊经济”作为防疫常态化下保障民生、扩大就业、拉动内需的务实举措，使受疫情冲击的经济和民生状况得到了一定改善，城市也多了不少“烟火气”。与此同时，地摊经济也显露人群聚集、治理监管、信息安全等现实风险，亟待法治思维予以及时回应与纾解。为此，应坚持和依循依法治国的总基调，聚焦地摊经济的特征与本质，在法治维度下规范和引导地摊经济的重启与更生。
【关键词】“地摊经济” 城市治理 法治轨道
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
当前中国经济迫切需要于新冠肺炎疫情常态化防控下，实现复工复产、激发经济活力。2020年全国两会期间，中国以民生为要重提“地摊经济”，鼓励各地适度发展以扩大就业、拉动内需。但随着地摊经济的迅速铺开，由其引发的人群聚集风险、城市治理困境、商户及消费者个人数据信息泄露等诸多问题逐渐凸显，成为新情势下考验各级政府部门治理能力的重要命题。为此，应坚持和依循依法治国的总基调，聚焦地摊经济的特征与本质，在法治维度下规范和引导地摊经济的重启与更生。
依法设定城市经济重启与疫情常态化防控的合理限度
人民群众的生命财产安全高于一切。基于此，在全球遭受新冠肺炎疫情侵扰之际，中国不惜代价成本，以一季度国民经济负增长的巨大牺牲换取了疫情防控的初步胜利。如今，境外输入风险依然高企，被重创的国际贸易和投资体系短期内难以支撑经济复苏，“三驾马车”仅剩“消费”一项还尚可行。相较于数月前居家防控时一片冷清的城市景象，地摊经济带来的“人间烟火”既是迫切的民生所在，亦是久违的欣欣向荣。但时有出现的境内无症状感染者仍然警示疫情防控不容松懈，而地摊经济必然带来人群聚集，如何在保障“复工复产、民生为要”的基调之上落实常态化防控举措，无疑是地摊经济首要解决的矛盾冲突。回顾新冠肺炎疫情暴发以来的防控要求不难发现，“依法防疫”始终被放置于关键核心位置。正如习近平总书记强调指出，“要依法依规做好疫情防控，坚持运用法治思维和法治方式开展工作”。依法防疫作为各项防控治理工作的前提要求，包括引导和治理地摊经济在内均须时刻以法治精神为指引、以制度框架为约束。
纵观目前地摊经济可能引发的疫情风险源头，集中在人员聚集密度大、流动性强、监控难等问题，对摆摊区域内的基层疫情防控形势将造成一定影响。而一些基层政府和社区乡镇工作人员为避免“疫情防控不力”强行禁止地摊经济，也是一种懒政的不作为、不担当行为。从法治角度言，依据《中华人民共和国宪法》，包括“地摊经济”形式在内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。故公民通过自身劳动和正当市场竞争行为获取经济收入合理合法，在法律规定范围内应当受到各级政府和基层社区组织的鼓励支持。即便是考虑到新冠肺炎疫情的影响，《中华人民共和国传染病防治法》第四十二条亦在采取“限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动”等措施前限定为“传染病暴发、流行时”。如今，全国各省区市疫情防控应急响应级别都已调整。根据《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》等法律规范性文件，在三级响应的情况下，可以开展地摊经济等复工复产活动。故以“疫情防控”为由禁止或变相妨碍地摊经济不具备正当性基础。各级政府、城市管理执法部门以及社区乡镇基层组织应根据情势适时转变工作观念，在法律法规规定限度内，积极引导和支持地摊经济的规范经营。
依法实现民生保障与精准施策的城市治理的平衡
李克强总理在今年全国两会期间答记者问时提出，中国有6亿人月收入仅为1000元，在一个中等城市租房尚有困难，故疫情过后“民生为要”。由此，2020年国务院政府工作报告没有提出具体的全年经济增速目标，而将“稳就业保民生”放在了优先考虑的重要位置。是故中央通过密集释放的政策信号，提倡以“地摊经济”拉动内需、扩大就业、保障民生。关涉地摊经济的一轮社会热潮旋即铺开，成都、南京、济南等城市相继明确鼓励发展地摊经济，允许在规定范围内的限时占道经营、设置临时摊点、实施柔性执法等。一时间，摆满街头巷尾的琳琅商品、风味小吃令市民趋之若鹜、火爆异常。但与此同时，逐渐暴露出的法治问题同样值得冷静思考。除却上述提到的疫情风险外，食品安全、产品质量、市容环境、治安管理等均存在一定程度的治理隐患。地摊经济之所以被定义为一种城市经济的边缘形态，便在于其不可持续和不确定性，摊主流动性过大，一旦出现商品质量安全问题便难以及时有效维权。同时，对城市治安及生态环境影响较大。如何运用法治思维提升地摊经济治理水平，实现适度监管与保障民生的平衡协调亟待回应。
就地摊经济内涵言，传统意义上的地摊经济是一种较为边缘的城市经济形态，体现为街头巷尾就地放置商品进行销售。而今，中央所提倡的“地摊经济”已不再是过往简单的“街边市场”，依托移动互联网信息技术，出现了“电商线下摊位”“平台+直播摊位”“品牌专营摊位”“营销引流摊位”等诸多新型地摊形式。从其所售商品或服务角度言，摊贩合规经营的内在动因较强，监管执法部门依托现有法律规范体系足以应对。
实践中，地摊经济能否成功有两点至关重要，其一是所售商品或服务的品质，其二是地摊自身口碑，即安全和诚信问题。随着电子商务模式深入人心，即便是线下摆摊售卖，也大多依托于线上进货渠道或销售数据管理，而消费者也同样关注产品质量和品牌效应，所售商品应保证进货自正规销售渠道。而摊贩的诚信经营则是决定产品销量的另一重要因素，随着手机移动互联网的普及，即便是一方地摊，其口碑积累也极其便捷，在同质化竞争激烈的小商品市场环境中，诚信经营才能最大限度稳定客源，同时也降低了损害消费者权益的可能。从外部监管治理途径而言，同样是由于手机支付和移动网络技术的应用，令执法部门实施“分级分类”的精准化治理成为可能。尤其在主要城市，地摊经济对新技术场景利用度较高，其经由支付、电商和短视频平台形成的数据流量可有效支撑执法部门实现即时监控及决策研判。在经过摆摊热度大数据的分析后，相关部门可邀请摆摊商贩扫描指定经营区域的城市管理微信公众号，定期推送摆摊管理细则、注意事项、惩治案例等，明确摆摊时间、地点和卫生安全要求等。同时，支付宝和微信等支付工具可为遵守管理规范的商贩提供优质商户资格认证与收付款优惠通道，在依法依规收集必要摊主信息后提供给该区域执法部门以便统一管理和事后追责。由此，在市场主体的内在迎合及监管主体的外在规范共同作用下，于法治框架内实现地摊经济健康有序发展的协调平衡。
依法推动消费方式降级与现实场景升级的平顺融合
纵观地摊经济的兴衰历程，可以明显地发现当前所谓“地摊经济”在表象上似是回归马路市井的降级型消费模式，但无论其商品来源、获客渠道、监管技术等均已发生了显著变化，而背后不可忽视的因素便是各类大数据平台的参与和支持。首先，从进货渠道言，京东、阿里等电商平台专门开辟了地摊商品专区以便畅通货源；其次，抖音、快手、腾讯微视等短视频平台通过发布相关内容获取客源关注流量、扩大地摊市场知名度；最后，利用支付宝、微信等支付或社交平台在便捷买卖双方交易的同时，亦为执法部门提供了实时监控治理的资金流和信息流数据。故相较于过往脏乱差的马路市场，新技术场景下的地摊经济并非消费方式的降级，反而在解决了诚信缺失、客流不稳、监管困难等痛点后，实现了消费体验和治理模式的升级。
当然，新经济业态必然引发不同以往的风险挑战，其中尤为重要的便是各类型大数据平台的个人信息保护及数据合理使用问题。能否依法合规地使用源自地摊经济等现实场景的个人信息数据并保护用户隐私安全，无疑将从更长远的意义上决定经济发展质量并考验法治建设联动能力。根据最新发布的第45次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2020年3月，在地摊经济所依托的城镇区域网民规模已达6.49亿，其中手机上网率99.3%。从中不难发现，第一，互联网信息化技术已融入日常生活的方方面面，包括地摊经济在内的应用场景必然受到大数据、云计算、人工智能等技术加持；第二，就地摊经济而言，因城镇网民中中老年人不擅使用网购平台且低学历低收入群体占比较多，而使得线下地摊市场潜力巨大、消费需求旺盛。由此，围绕地摊经济便产生了新技术场景下的共性与个性两方面数据问题。
对包括地摊经济在内的新技术应用而言，其共性问题是，超级平台引领下的数字产业化或产业数字化竞争异常激烈，任何线下场景都不可避免地成为争夺数据流量的前端热点，地摊经济更因其具备“真实、庞大且迫切”的市场需求，作为疫情防控常态化下“虚实结合”的代表性惠民场景必然会引发平台间数据相关行为的竞争效果冲突。此外，从数字市场结构而言，各细分市场上的独立平台须依靠少量超级平台提供数据接口以获取流量，故日渐形成了基于各自数据群域的互联网产业生态。加之未来“新基建”对数据中心和5G网络的建构架设，各生态基于数据流量的市场支配力无疑将日趋强大，故确有必要对超级平台可能的数据滥用风险进行法治思考。可以将地摊经济比作一项新技术场景下的交易应用“APP”，虽然不宜将其定义为反垄断法意义上的产品市场，但在该交易场景中，贯穿货源、客源、支付等各环节的信息流、物流和资金流数据已然被阿里、腾讯和字节跳动等少数平台及其生态所掌握。而地摊经济又不同于一般意义上的网络购物，其受众群体更加广泛即数据来源更加丰富，对于充实数据分析样本、优化大数据算法意义重大。借地摊经济这一管而窥全豹，对于数据平台型企业的审慎监管和反垄断调查应及时跟进，在鼓励其利用新技术激活旧经济形态动能之余，依法依规施加必要的制度约束以防对数字经济市场秩序的潜在危害。
地摊经济自身所凸显的个性问题在于，因其对各年龄段、各学历结构的消费者均具有较强吸引力，在弥补主流电商平台在下沉市场上数据缺失的同时，极易引发中老年和低学历群体的数据安全问题。受制于生活习惯、传统观念和受教育程度，该部分人群更倾向于选择地摊经济进行实物交易，并手机扫码支付，全过程信息保护意识相对薄弱，特别是在被各类平台引导进行“一键操作”“扫码有礼”“分享抵现”等时难免会提升信息泄露风险和资金安全风险。而一旦该类用户的数据信息被泄露，则受到后续电信诈骗和骚扰营销时极易造成财产损失。由此，平台用户的隐私安全义务和法律责任分配亦需重新审视和解读。
根据今年刚通过的《中华人民共和国民法典》，在《人格权编》关涉“隐私权和个人信息保护”的第一千零三十八条规定，包括平台在内的信息处理者“不得泄露或者篡改其收集、存储的个人信息；未经自然人同意，不得向他人非法提供其个人信息，但是经过加工无法识别特定个人且不能复原的除外”。此外，该条也强调信息处理者具有信息安保义务，在收集、存储个人信息时应采取必要技术措施防止信息泄露、篡改、丢失；发生或者可能发生个人信息泄露、篡改、丢失的，应当及时采取补救措施，按照规定告知自然人并向有关主管部门报告。可见，对于个人信息保护和隐私安全的保护升级将是未来必然趋势。
值得注意的是，由于《民法典》2021年1月1日起正式实施，且《个人信息保护法》等专项立法尚在制定过程中，故现有调整互联网平台企业数据信息安全行为的法律规范总体匮乏、约束有限。基于此，建议有关部门可根据当地地摊经济重现中已显现的数据安全风险所发生的具体类型，联合当地市场监管部门、工商联合会以及消费者协会等社会团体，以及微信支付、支付宝等互联网数字经济平台共商共建共治相关个人信息保护标准。此外，从长远制度建设着眼，应依法鼓励政府与平台企业间建立开放共享合作机制，形成激励相容、利益共享、互相监督的互联网数据共治生态，使各主体既有挖掘、收集数据的积极性，又能保证数据利用和共享的安全底线，从而强化法治规范设计同社会发展新样态间的关联与互动。
（作者为南开大学法学院教授、博导，司法与社会研究中心主任）
【注：本文系教育部人文社会科学研究重点基地重大项目“全球数据竞争下人权基准的考量与促进研究”（项目编号：19JJD820009）的阶段性成果】
责编/于洪清 美编/杨玲玲
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