以制度建设为主线系统高效推进改革
——习近平系统改革—治理观研究之六
习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十一次会议上指出：“要以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，增强以改革推进国家制度和国家治理体系建设的自觉性，突出制度建设这条主线”。这就深刻阐明了“深化改革”和“制度建设”之间的辩证统一关系：既要在全面深化改革中紧紧抓住制度建设这条主线，确保改革沿着正确目标和路径顺利推进；又要通过继续深化改革坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，确保改革取得实实在在的成效，真正把制度优势转化为治理效能。正确把握二者的辩证关系，对于深刻理解习近平系统治理观思想，全面贯彻落实党的十九届四中全会精神具有重要意义。
一、全面深化改革要抓住制度建设这条主线
改革是一场深刻的社会变革，不仅要以巨大的政治勇气，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端；而且要以更大的政治智慧，致力于构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。各项改革举措只有紧紧围绕加强制度和治理体系建设这个主轴，突出制度建设功能，才能抓住本质，瞄准目标，收到实效，顺利实现全面深化改革的总目标。
首先，抓好制度建设是全面深化改革的本质体现。改革本质上是一种破旧立新的活动，目的是更好促进经济社会健康发展，而只有形成合理的制度才能从根本上保障经济快速发展和社会长期稳定。早在1980年，邓小平同志就深刻指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”回顾改革开放40多年的历程，从发端于安徽小岗的家庭联产承包责任制破僵化体制之坚冰，到我国农村改革激流腾涌，波澜壮阔展开；从画圈深圳南海渔村开经济特区试验之先河，到海南自贸区、浦东新区、滨海新区、雄安新区逐浪扬波，直至各类自贸区、开发区风生水起；从深化供给侧结构性改革到深化金融体制改革，从宪法修改到深化党和国家机构改革……改革承前启后、守正出新，制度本质充分体现，制度价值更加鲜明，制度功能更为凸显，制度建设分量加重，推动着党和国家事业全面开创新局面。
其次，突出制度建设是全面深化改革的目标要求。从党的十一届三中全会开启改革开放和社会主义现代化建设历史新时期，到党的十八届三中全会确立全面深化改革的总目标，开启系统整体设计推进改革的新时代，再到党的十九届四中全会对全面深化改革工作进一步作出部署，40年的风雨兼程、艰辛探索，改革的目标更加明确、路径更加清晰，对改革的制度性设计和要求更高、更强烈，相应地建章立制、构建体系的任务更重、更迫切。因而在新时代谋划全面深化改革，必须以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，推动各方面制度更加成熟更加定型，以适应全面建设社会主义现代化强国的需要。
第三，加强制度建设是对全面深化改革成效的检验。改革能否经得起实践、人民和历史检验，最根本的要看形成的制度是否系统完备、科学规范、运行有效，代表并符合广大人民的根本利益。40年的披荆斩棘、磅礴前行，改革击楫中流、开拓实践，从农村到城市、从试点到推广，从经济体制到经济、政治、文化、社会、生态文明体制和党的建设制度，六大改革全面发力、多点突破、纵深推进，取得了显著成效，充分表明制度建设至关重要。进入新时代，面对当今世界百年未有之大变局和国内改革发展稳定的繁重任务，更加需要运用制度威力有效应对各种风险挑战，发挥制度功能掌握和赢得各项工作主动。我们只有把改革的成效落实到制度建设上，转化为可以施之长远的制度和治理体系，并以制度建设的成果检验各领域各方面改革举措的成效，才能进一步提升改革的整体功能，形成改革的总体效应，推动全面深化改革行稳致远。
二、守正创新充分发挥社会主义制度优势
全面推进改革是一个破立并举、守正创新的动态过程。“破”首当其冲，是要解决问题，但“破”的目的在于“立”，是为了在解决问题的过程中推进制度创新，加强制度建设，进一步完善和发展治理体系。守正，就是要毫不动摇地守住制度的社会主义性质，始终坚持党的全面领导，巩固制度的人民主体地位；创新，就是要通过继续深化改革，与时俱进地推进国家治理体系和治理能力现代化，充分发挥社会主义制度的优势，并把制度优势转化为治理效能。
一是要坚持制度的社会主义性质。坚持和完善中国特色社会主义制度首先要明确，支撑我国发展的根本制度、基本制度和重要制度，都是社会主义性质的制度。因此，既要在改革中坚持和巩固，确保党长期执政和国家长治久安，始终沿着社会主义方向前进；又要通过改革完善和发展，充分发挥制度的社会主义优越性，为全面建设社会主义现代化国家提供可靠的制度保障。为此，一是要坚持马克思主义的指导地位。中国特色社会主义制度是马克思主义与我国实际相结合的产物，其完善和发展必然要以马克思主义为指导，这也是马克思主义的历史使命和科学社会主义的制度化实践要求所决定的。二是要充分发挥党的全面领导作用。中国共产党作为马克思主义政党，其与生具有的性质和使命，决定了党的集中统一领导是坚持和巩固、完善和发展中国特色社会主义制度的根本保证。我国改革开放的实践也表明，只有在党的坚强领导下，以马克思主义为指导，才能坚守制度的社会主义性质，确保制度建设方向不变、道路不偏、力度不减，不断自我完善和发展。
二是要巩固制度的人民主体地位。习近平总书记强调，“中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师”。民心是最大的政治。人民当家作主是中国特色社会主义制度最坚实的基础，人民的支持和参与是制度建设最根本、最有效的力量源泉。坚持人民主体地位，发展人民民主，切实保障广大人民群众规范有序参与国家和社会治理，最大程度彰显了中国特色社会主义民主的广泛性、真实性、有效性。因此，在全面深化改革中必须以人民为主体加强制度建设。既要坚持制度建设“为了人民”的价值指向，保证党和国家事业始终以人民为中心、为人民谋幸福；又要为制度建设提供“依靠人民”的深厚动力，不断完善人民更广泛、持续、深入参与国家和社会治理的权利保障、机制程序等制度设置，为党和国家事业发展汇聚人民群众的智慧和力量。
三是要发挥社会主义的制度优势。制度竞争是最根本的竞争，制度优势是一个政党、一个国家的最大优势。党的十九届四中全会决定指出，中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度和治理体系，并从13个方面显著优势强调了这种制度和治理体系的强大生命力和巨大优越性。改革就是要通过加强制度建设和完善治理体系，进一步激发制度活力，释放制度功能，以提高制度的竞争力、影响力，更好地把制度优势发挥出来。在推进全面深化改革过程中，我们只有使具有中国特色的制度价值充分展现、制度活力充分释放、制度功能充分运用，真正把我国社会主义制度优势转化为治理效能，才能持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展，确保拥有五千多年文明史的中华民族实现“两个一百年”奋斗目标进而实现伟大复兴。
三、系统集成把制度优势转化为治理效能
随着中国特色社会主义进入新时代，赋予全面深化改革新的内涵和特点就是制度建设的分量更重。正如习近平总书记指出，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。新时代推进全面深化改革是一项因素众多、结构复杂的系统工程，必须紧紧围绕制度和治理体系建设这个主轴，加强顶层设计、整体谋划，注重系统集成、协同联动，加快建章立制、构建体系，推动各方面制度更加成熟定型，切实把制度优势转化为治理效能。
1、坚定制度意识，维护制度权威
“经国序民，正其制度”。“有制”才能“有治”，“善制”方能“善治”，完善的制度是国家长治久安的根本保障。但要把制度优势发挥出来转化为治理效能，前提是牢固树立制度意识，自觉维护制度权威。只有人们发自内心地尊崇制度、敬畏制度、拥护制度、遵守制度，学会运用制度思维认识问题、分析问题、解决问题，善于通过制度渠道合理合法表达诉求、解决纠纷、开展工作，自觉养成按制度办事的良好习惯，才能更好地发挥制度在国家治理中化解矛盾、构建秩序、引导行为的积极作用；只有在全社会普遍树起制度权威，使制度规定成为刚性约束，遵守制度没有例外，不搞“变通”、不留“暗门”、不开“天窗”，违反制度坚决惩处，严厉打击踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”的违规行为，才能保证制度面前人人平等，真正形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的良好局面。
2、加强系统集成，完善治理结构
结构决定功能。“欲筑室者，先治其基”，把制度优势转化为治理效能，基础性工程是搭建“四梁八柱”的制度框架，建构科学的制度体系和治理结构。党的十九届四中全会在已有制度体系建设基础上提出的“十三个坚持和完善”，是对我国制度和治理体系建设的整体性布局，也是新时代推进“中国之治”的系统性工程。应按照全会的总体要求和战略部署，深入分析、研究各项制度、措施之间的相关关系，科学认识、把握它们之间的有机联系，在此基础上系统集成、协同联动、合理布局，形成相对稳固的制度和治理结构。既要统筹顶层设计和分层对接，坚持根本制度、基本制度、重要制度相衔接，各领域各方面具体制度相配套，不断增强制度的治理效能；又要统筹制度改革和制度运行，处理好坚持和巩固与完善和发展的制度关系，下决心克服制度的结构性障碍，消除治理的机制性梗阻，使各项制度相互促进、紧密配合，制度与治理相互贯通、相得益彰，发生化学反应，最大程度把制度优势转化为治理效能。
3、健全运行机制，优化治理功能
机制连通效能。“小智治事，大智治制”，把制度优势转化为治理效能是通过有效的运行机制实现的。要对标十九届四中全会部署的“十三个坚持和完善”，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，在健全协同高效的运行机制上下功夫。对于已经建立制度框架的要继续巩固完善，优化内部设置，规范运行程序，推动高效运转，形成长效机制；正在探索的要攻坚克难，破顽瘴除痼疾，打通制度瓶颈，再造运行流程，努力在建章立制上实现突破，尽快形成制度安排；有待谋划推出的要对接总体方案，守正创新，纳入整体运作，特别是要聚焦国家治理体系和治理能力现代化急需的制度和满足人民对美好生活新期待必备的制度，精心设计、周密部署，抓紧研究制定方案，明确实施的时间表和路线图，加快形成运行合理、功能齐全的制度和治理体系。
4、强化监督考核，严格制度执行
制度的生命力在于执行。“一分部署，九分落实”，把制度优势转化为治理效能，关键是抓好制度的执行和落实，如果没有执行和落实，再好的制度也发挥不出应有的作用。因此，必须强化制度执行职能，不断提高制度执行能力。既要建立健全权责统一、权威高效的制度执行机制，明确执行职责，严格执行程序，压实执行的主体责任、领导责任、监督责任，真正把各项制度落到实处，不断提高执行效率；又要善于运用互联网、大数据等现代科技手段创新执行方式，着力加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，推动制度一体执行，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应。既要聚焦制度有效运转，加强对制度执行的监督，坚决杜绝制度执行中做选择、搞变通、打折扣的现象；又要建立制度执行考核奖惩长效机制，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，最大限度激发各级干部执行制度的积极性，为把我国制度优势更好转化为国家治理效能提供坚强保证。
【备注】本文整理整合内容获作者授权，主要内容来源于河北日报。
作者：陈春生，系河北省委省政府决策咨询委员会委员，中共河北省委党校首席专家、二级教授，享受国务院特殊津贴专家和省管优秀专家。
