摘 要:政府预算的功能不仅体现在分配政府的财政资源，而且还可以构建国家的经济、政治和社会秩序，提升政府治理能力，增强行政治理效能。然而预算制度中仍存在不足之处，对此，需要深化预算制度改革，打造符合我国制度特点的“预算笼子”，完善预算决策和管理机制，创新预算监管机制，形成有效的预算治理闭环。
关键词:预算 行政效能 制度改革 国家治理
【中图分类号】F2 【文献标识码】A
政府所有的功能及其运转都需要预算支撑，政府的所有行为也必然都会反映到预算上。在一般意义上，预算通常被理解为政府配置资源或理财的工具。实际上，预算不仅是简单地分配政府的财政资源，更重要的是可以塑造和构建国家的经济、政治和社会秩序，提升政府治理能力和行政治理效能。
政府职能的实现以公共资源的配置为前提和基础，政府活动都可以通过预算得以体现。预算是提升行政效能和公共资源配置效率的有效工具。通过预算权力的配置、预算编制与执行的管理、预算资金的分配及绩效考核等方式，可以增强对政府系统内部行为的纵向和横向控制，从而提高政府运行效率。同时，通过预算制度，可以间接界定政府的职能、政府与市场主体的权利和行为边界。一个良好的预算制度，有利于防止政府对市场的不合理介入和过度干扰，从而构建一个合理的经济秩序。
此外，通过预算制度的建设，尤其是预算的公开透明，可以打造“看得见”的政府，为公众了解政府运转情况、实行有效监督提供实实在在的“抓手”。总之，只有发挥预算在政府治理中的重要作用，才能建设人民满意的服务型政府，使其更好地为人民服务、对人民负责、受人民监督。
一个有效的行政运行机制和防腐机制，就是要把权力关进预算这个最重要的制度笼子。如果权力不能关进预算的笼子，预算不能有效约束公权，那么政府治理就不可能有效。近些年来，我国的预算改革和制度建设取得重大进展，提升了预算的治理能力。例如，实施全面规范、公开透明的预算制度；改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制；完善政府预算体系，实行全口径预算管理；全面实施预算绩效管理；等等。但离治理现代化的现实目标还有一段距离，预算制度中仍存有一些不科学、不合理之处，限制了预算功能和作用的发挥。打造“制度笼子”，提升政府治理能力，对预算制度提出新的要求和挑战。
按照“标准科学、规范透明、约束有力”的要求，深化预算制度改革要着力抓好以下五个方面：
首先，优化预算权的配置，强化激励相容，建立权责内洽机制。既要充分体现并保证党的领导、人大的审查监督，又要统筹政府部门之间预算权力的划分，明晰权责，打造符合我国制度特点的“预算笼子”，强化部门对资金绩效的责任，增强自我约束。
其次，完善预算决策和管理机制，提升预算主体之间的分工与协作的水平，解决“钱”与“事”的各种脱节。针对预算资金管理中诸多脱节，如钱与事脱节、有资金没项目、流量与存量脱节等，亟需完善预算的编制和管理制度，对预算的编制、执行、绩效作出新的制度安排，强化部门对资金绩效的责任，将“钱”和“事”有机结合起来，提升资金使用效率和行政效能。
第三，完善预算编制制度，增强财政资源的统筹能力，打破部门利益固化。在财政紧平衡状态下，应通过完善预算制度，提升两个层面上的财政资源统筹能力。一个是流量上的统筹能力，改革以“以往基础+增量”的预算资金安排模式，打破支出固化格局。另一个是存量上的统筹能力，即不仅表现在盘活预算资金方面，更重要是要激活巨大的存量公共经济资源。随着公共经济资源存量的增加，我国“存量经济”的特征日益显现。通过以预算为主的财政制度改革，增强政府统筹存量资源的能力，对缓解财政和经济压力、提升政府治理能力具有重要意义。
第四，完善绩效评价的目标和方式，提升绩效管理水平。完善绩效评价指标体系，增强其科学性。坚持全覆盖和全过程，实施综合、整体评价。同时，防止过程性目标代替结果，注重绩效结果的运用，并将绩效评价和预算编制、执行和监督三环节结合起来，提升预算治理闭环。
最后，创新预算监管机制，实施责任追究制度。由合规性监督向绩效性监督转变，突出支出政策和效果监督。形成多元化、立体式监督机制，增强监管能力。在完善预算公开制度的基础上，提升财政透明度，增强社会监督力度。同时，建立以人大为核心的问责机制，对偏离预算目标的行为进行纠偏和责任追究。
【本文作者为中国财政科学研究院研究员】
责编：蔡圣楠 / 臧雪文
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