作者：上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，中国发展研究院执行院长 陆铭
【编者按】8月24日，习近平总书记主持召开经济社会领域专家座谈会并发表重要讲话，9位专家代表先后发言，就“十四五”规划编制等提出意见和建议。习近平总书记强调，要完善共建共治共享的社会治理制度，加强和创新基层社会治理，更加注重维护社会公平正义，促进人的全面发展和社会全面进步。
随着我国城市化进程的加快，城市迅速发展，人口不断聚集，缓解交通压力成为城市基层社会治理的重点和难点。如何才能解决好诸如此类城市发展都会遇到的难题？近期，与会专家上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭在《人民论坛》刊文表示，解决城市发展问题关键还是在于科学认识城市发展规律，并进一步提升治理能力与治理水平。人口疏解未必是城市发展的必经之路，在疏解人口之前，我们应廓清城乡、大城市和小城市的本质区别，把握疏解人口与城市通勤、生产和生活的相互作用，理顺人口密度、疏解人口与交通拥堵之间的逻辑关系。
疏解人口与缓解拥堵、提高通勤效率没有必然联系
大城市因为人口规模大，通过规模经济效应，相比小城市拥有更多更好的多样性服务。这就解释了为什么经济发展水平越高的国家城市化率越高，且人口持续向大城市集中。当前，大城市因市中心人口密度较高、拥堵较严重而采取疏解人口和发展多中心城市的策略成为城市化发展的普遍趋势。但需要注意的是，要回答疏解人口和治理拥堵之间的关系，关键还是在于科学认识城市发展规律。
相关研究结果显示，城市就业人口规模增加1倍，通勤时间只增加9.52%，约2.084分钟。也就是说，城市人口增加，的确会带来通勤时间的增长，但是由于人口密度增加、城市变得更加紧凑、交通基础设施改善等原因，通勤时间增加的幅度实际上非常小。不仅中国是这样，分析美国的数据也会得出相同结论。当大城市人口规模增加的时候，其人口密度通常来说也是更大的。此时，人口密度会通过下面几个机制来缓解城市拥堵问题，缩短人们的通勤时间。第一，人口密度高也意味着周边的生活服务距离会比较短，距离工作地点有可能会更近，从而间接起到了缩短人们通勤时间和距离的作用。第二，人口密度高会提高公共交通利用率，高人口密度使得公共交通能够被充分利用，甚至可以使公共交通盈利。第三，除了公共交通之外，一些其他有利于缓解拥堵的设施也只有建在高密度区域才能产生规模经济效应。通过对全球范围内大约100个大城市的研究，我们发现，在这些城市里，如果给定城市的总人口，那么，人口密度高的城市反而拥堵程度低。而且，这种“人口密度有利于缓解拥堵”的效应，主要出现在人口超过1000万的超大城市。在中国城市样本里，我们同样发现，如果给定城市的总人口，人口密度高的城市反而拥堵程度低。
很多人认为对城市人口进行疏解，特别是从市中心向郊外的疏解，可以缓解交通拥堵。其实这是一个思维上的误区。
解决城市发展问题关键在于科学认识城市发展规律、提升治理能力与治理水平
除了疏解人口之外，城市交通拥堵还可以通过基础设施建设和管理的改进来缓解。试图把城市的拥堵降到零，既不现实也不科学。一个城市在一天之内不同时段的人流和车流是不一样的，如果连最大人流和车流时段也不存在拥堵，那么，在其他时段城市的道路等基础设施必然严重闲置并消耗大量资源。
在城市人口增长带来的好处、房价和拥堵三者之间存在着某种最优组合。如果要在三个维度上同时改善城市的生活质量，并且提升城市的竞争力，那么能做的就只能是技术和管理的改善。建造城市公共轨道交通设施、加强对于交通违章的管理、征收中心城区的拥堵费。近年来，随着大数据技术的进步，可以用大数据来管理城市的交通，这些都可以在改善拥堵的同时，不影响城市竞争力和生活成本，而且可以释放城市的活力。
城市既要高效也要宜居，两者缺一不可，但如何实现双赢，的确对于城市管理者和市民来说是很大的挑战。城市是用来生产和生活的，城市的空间结构也是服务于生产和生活的。每一个城市里的居民，既是生产者也是消费者。大量就业机会和更好更多样的服务集中在中心城区，而工作和消费服务的行为产生了通勤的需要，这是中心城区人口密度高且更拥堵的机理。面对新形势，提升我们对城市的科学认知，同时提升治理能力和治理水平才是治愈“城市病”的良方。因此，党的十八届五中全会指出，要加强空间治理体系建设，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会进一步指出，要立足超大城市发展实际，把握城市治理的基本规律，坚持以人为本，不断提高社会主义现代化国际大都市治理能力和治理水平。
原文责编/韩拓
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