改革开放以来，我国城市化进入快速发展阶段，人口城镇化率从1978年的17.92%快速上升到2018年年底的59.58%，成为中国发展的一大奇迹。城市化的快速发展，不仅是经济发展的产物，同时也深刻影响着人居生活、城乡关系和国家治理。当城市化发展到一定阶段，城市群也应运而生；我国城市发展正经历着“由点到面”的变革。国家“十一五”“十二五”“十三五”规划纲要和《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》连续将城市群作为推进国家新型城镇的空间主体。党的十九大报告则更加明确提出了“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”的总体思路。2018年，中共中央、国务院印发《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，将2020年定为第一个节点年，提出了“建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展”的目标和要求。站在重要的时间节点上，思考如何激发城市群的作用，进一步提升其地位，使其在区域协调发展、国家有效治理和国际竞争合作中发挥更大的价值，具有重要意义。
城市群成为国家治理新单元的意义
2015年至今，全国19个城市群规划全部编制完成，国务院共批复11个城市群规划。19个城市群以25%的土地聚集了全国75%的人口，创造了88%的GDP。城市群的重要性不断获得认可，成为具有独特内涵的空间区域，在实现国家有效治理中肩负着多重使命。例如：“兰州—西宁”城市群对于国家生态安全、国土安全具有重要意义；关中平原城市群、北部湾城市群等是我国建设“一带一路”的重要衔接门户；而长三角城市群综合实力最为突出，正着力建设成为世界第六大城市群，成为参与国际分工和协作的桥头堡。城市群不仅是我国经济发展中最具活力和潜力的增长点，还承担着推动城乡融合发展、维护国家生态安全、促进参与国际竞争合作等多重重任。
现阶段国家治理单元结构依旧存在亟待补齐的短板，城市群建设恰恰可以补齐国家治理单元短板。党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”是我国全面深化改革的总目标，也明确了国家治理的重要地位和作用。国家治理内涵十分广阔，包括国家政治、经济、社会、文化、生态等众多方面，从不同角度确立不同的分类标准和治理体系。
从空间角度来说，国家治理是有层次和单元的。国家治理需要运用多种手段和工具，而不同规模和层级的治理单元是国家在空间角度上采取的治理工具。权力、功能、边界是治理单元的三个核心要素。“单元”问题是影响国家治理成效的关键。目前，学界大量研究聚焦于“国家”这一单元本身，而对于“国家”以下的较低层级的其他治理单元重视还相对不够。从中央政策到理论界，都有将治理单元基层化、下沉化的倾向。2016年，中共中央、国务院印发的《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》明确了村民小组和自然村作为国家治理单元的地位；2017年6月，中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》则提出了城乡社区是社会治理的基本单元。以相关文件精神为指导，大量对国家治理单元的研究聚焦在有较明确空间边界的社区和村庄，还有一些研究则提出县域是国家治理的基本单元。但不论是社区、村庄还是县域，其空间规模仍十分有限，行政权力边界也较明确。仅有少量的研究将治理单元上升到具有软边界和较为广阔空间规模的层级，例如为提升治理有效性，将跨行政区域的河流流域作为治理单元。现有政策和研究成果对于治理单元的认识还不够全面。治理单元应该是多层次的，然而现阶段对于中间层级的治理单元的认识和研究还十分缺乏，亟待加强。“国家”作为最高层级的、整体的单元，其下理应包含多个层级的治理单元，从而形成环环相扣的治理单元体系。社区和村庄等作为最基础的基层治理单元，其权力、功能和范围都十分有限。在现实中，将重心聚焦于较小的单元虽有利于破解基层治理难题，维持社会平稳，但在面对环境污染等跨区域治理问题时则显得捉襟见肘，难以应对。
我国治理单元体系存在“中部塌陷”问题，在基层治理单元之上必须建构中间层级的治理单元，来统筹协调解决愈加复杂的国家治理难题，弥补国家治理单元体系中的空缺。探索规模适度、功能复合且具有边界弹性的新治理单元是实现国家有效治理的重要一环，具有重要的现实意义和理论价值。
城市群上升成为国家治理新单元既有可行性也有必要性。城市群是介于市场经济组织和行政科层组织间的中间组织，比市场稳定，比科层制灵活，既具有二者的优势又能够克服二者的部分缺点。更重要的是，中国城市群发展的一个显著特点是实践主导。中央政府大力推进城市群发展的原因之一是为了解决地方政府之间的无序竞争、重复投资以及城乡差异进一步扩大等现实问题。这造就了城市群有异于传统行政体系下的治理单元，它具有很强的问题导向性，能够灵活应对实践当中出现的跨区域治理问题，从而达到优化国家治理单元体系的目标。
第一，城市群打破了传统行政权力约束。群内城市的合作大多以国务院批复的规划纲要为蓝本，以双边或多边协议来维系。与传统行政层级和体制不同，协议性权力是局部的，受限于签约各方的谈判和后续协作。城市群内的联系，有的是单领域的合作，有的是多领域的合作；有的是双边合作，有的是多边合作。但总体而言，由于缺乏行政隶属关系和强制性行政约束力，地方联席组织或者功能性政府机构等代替了条块分割的传统行政官僚组织，成为引领城市群发展的主导机构。
第二，城市群具有复合功能。城市群的出现是生产力发展、生产要素逐步优化组合的产物。每个城市群一般以一个或两个经济比较发达、具有较强辐射带动功能的中心城市为核心，由若干个空间距离较近、经济联系密切、功能互补、等级有序的周边城市共同组成。社区、市、县等基础治理单元受地域范围和经济基础的限制，很难兼顾多个产业的发展，也很难应对日益复杂的治理难题。城市群可在更广阔空间内实现资源的优化配置，城市群内各城镇可依据自身优势，走“一城一特色”道路，而不需追求全面发展；可通过协议合作的方式，在城市群内实现产业互补，促进要素流动，避免同质化竞争。
第三，城市群具有适度的规模和弹性边界。我国19个城市群的规划纲要均经过了多轮科学论证，其区位、规模等都是从国家有效治理的战略高度综合考量之后的成果。现有城市群规模既有利于解决传统行政辖区治理所产生的碎片化问题，也能够集聚资源，实现城市群内优势互补。除此之外，从已经批复的规划纲要来看，虽都明确了城市群的主要边界范围，但这个范围并非像行政区划一样的僵化和固定，伴随着城市群的辐射带动能力增强，有可能吸引更多周边城市加入城市群。
由于城市群的内部缺乏行政隶属关系，城市可以积极地投入城市群建设和发展，也可以选择少参与、少配合，从而在实际上缩小城市群边界。现阶段我国城市群的规模是适度的，其边界是开放而有弹性的，这就使其在本质上有别于传统行政区划，且在后续发展上留有空间。从权力、功能和边界三要素来看，城市群与以往研究中关注的基层治理单元有显著差异。城市群弱行政强制力、复合功能，弹性边界等特性，使其能够回应实践中愈发复杂的国家治理难题，弥补治理单元体系“中部塌陷”的问题，为实现城乡协调发展和国家有效治理提供一个更具操作性的治理单元。因此，将其上升为国家治理新单元在理论上是可行的，在实践上是必要的。
现阶段城市群上升为国家治理单元所面临的问题
自2006年“城市群”第一次出现在中央文件中以来，其重要性不断得到政府部门的认可和提升，将城市群上升成为国家治理新单元具有重要的理论和现实意义。然而，这并不代表现阶段的城市群作为一个治理单元没有缺陷，其最大的问题是城市群较难形成一个有机的统一体。概括而言，主要表现在以下几个方面。
首先，城市群治理能力滞后，府际合作机制不健全。突破传统行政区划体系之后，如何将多个发展程度不一的城镇凝聚起来，形成管理合力，统筹推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设成为摆在城市群治理面前的第一道难关。在现有制度体系下，跨行政区划的合作治理受颇多因素的掣肘。部分城市短时间内不能破除地方本位主义思想，竞争意识大过合作意识，较难建立起城市群内的常态化有效沟通机制。这使得各城镇依旧各自为政，很难凝聚起来，继而难以上升成为国家治理的新单元。
其次，城市群内产业分工协作不够，较难实现差异化竞争和优势互补等目标。我国19个城市群之间差异很大。有些城市群，核心城市过于强势，缺乏中等规模城市，经济“虹吸效应”使得城市群中的其他城市发展动力不足。例如成渝城市群内部缺乏重要节点城市，造成整个城市群发展呈现哑铃式结构。成都、重庆两座核心城市独大，其他城市则发展滞后。而有些城市群情况则恰恰相反。整个城市群发展水平不高，缺乏辐射带动作用强的核心城市。比如北部湾城市群，其核心城市南宁集聚和辐射效应不足，对高端生产要素吸引力不强；群内几个港口城市，如防城港市和钦州市，都以重化工业为主，存在一定程度的无序竞争现象。
最后，规划滞后，基础设施和公共服务不能满足人们的需求。一些中西部地区的城市群基础设施投入不足，欠账较多。跨省的高等级运输通道较少，甚至有不少跨省“断头路”；机场航线设置偏少，与国内外联系通道不畅；城际交通网络不健全，互联互通和运输水平有待提高。除此之外，在一些东部城市群中，外来人口很难在教育、医疗等方面均等化享受城镇居民基本公共服务。外来人口市民化滞后，城市群包容性不足，给城市群后续发展埋下隐患。
城市群成为国家治理新单元的进路
新时代，国家治理单元应呈现多向发展、多元存在的复杂性。不仅有基层治理单元，还必须有城市群等中间层级的治理单元。现阶段，我国城市群的发展还面临着许多障碍，理顺关系、整合功能，才能在最大程度上发挥其作用，使其真正成为国家治理单元体系中不可或缺的一部分。
从权力角度来看，应建立健全有效的合作机制，实现城市群内各城市协同发展。行政区分割是区域不稳定、目标不确定和区域合作程度不高的体制性根源，城市群的“弱行政强制力约束”特性，使其有利于打破这一制度藩篱，但也容易导致内部联系松散，难以形成统一体。因此，需要探索建立起有效的城市群内合作机制。第一，加强顶层设计，以规划纲要为基础和蓝本，突破区域协同发展的行政边界制约。探索推进城市群内部行政审批与市场监管的“一体化”改革，促进企业服务和便民事项的互联互通，将有条件的数个城市打造为协同开放的窗口，发挥引领和带动作用，并将其作为制度创新的引擎，以点带面，实现全域的深化改革与制度环境“一体化”。第二，根据城市群发展需要启动行政层级调整，优化行政结构，推动同层级政府部门交流合作，共同协商解决城市群内公共事务。第三，建立常态化的城市沟通协调机制，以联席会议、轮值主持等方式增进各城市了解，促进各城市加深了解，促进分工合作，提高城市群综合竞争力。第四，建立公共部门和社会组织合作伙伴关系，积极引导社会资本、社会组织和公众参与到城市群治理中来。突破传统行政藩篱不仅仅只包含各级、各地政府部门之间关系的理顺，也包含公共部门和社会组织关系的重构和强化。政府应有意识地引导社会公众参与城市群内重大项目决策，引导社会组织参与公共服务供给。各方力量的共同协作才能不断推动城市群发展和建设，使其成为国家治理的新力量和新单元。
从功能角度来说，应顺应发展潮流，不断优化城市群内产业结构，以创新推动产能结构升级。城市群发展意味着需要统一市场，促进公共服务均等化，打破一切阻碍城市间人流、物流、信息流自由流动的各类藩篱。我国正在跨入后工业时代，由于后工业时代经济的流动性，城市群内多个中心之间形成了一种新的、更为复杂的相互依存关系。一方面，高度专业化的现代服务业在城市群核心城市集中；另一方面，必要的企业生产性活动已逐步向副中心集中，从而造成副中心城市间同质化竞争趋势加剧。同样，核心城市与核心城市之间，核心城市与周边副中心城市之间都存在激烈的竞争关系。为化解冲突、增进合作，城市群的建设和发展必须具有更高的视野，需正确认识创新驱动发展战略，通过统筹城市群内部的产业发展布局，根据自然禀赋、发展水平、历史基础和社会基础明确功能定位。以长三角城市群为例，未来上海可继续聚焦总部经济、金融、科技创新等功能，向外疏解非核心功能；杭州则以信息软件，电子商务为主；苏州制造业基础雄厚，当下应借助创新进行传统产业提质增效；家用电器和装备制造可成为合肥的重点发展产业。城市群产业结构调整应当充分发挥各地比较优势，形成主体突出、分工合理、优势互补、互利共赢的产业集群和经济体系。
从边界角度看，城市群内应加强基础设施建设，形成高度依赖、彼此认可的共同体。世界级城市群的共同特点是对内联系紧密、对外高度开放，区域内生产要素实现自由流动。这就启发我们需要强化覆盖交通、能源以及公共服务的基础设施。高效快捷、稳定可靠的现代化基础设施体系是深化区域间融合的必要条件，基础设施互联互通应放在优先和关键的位置。第一，在交通方面，通过升级改造各级海陆空运输网络，改造繁忙干线、主要枢纽及客货站场，加强以机场、高铁站、公路客货站场为中心的综合交通枢纽建设，重点提升联通水平、运载能力和便捷程度。第二，在能源方面，建立稳定高效的能源供应体系，实现城市群内油、气、电、水等同类型能源资源同网同价，打造一体化都市圈。第三，建立区域公共交通、医疗卫生、社区服务结算中心，推进区域内公共设施和公共服务互联共享，实现公共服务“一卡通”。
除了加强基础设施建设之外，也应重视无形边界之中，区域认同感的培养和强化。国家治理单元的形成是公共权力和社会认同共同作用的结果。因此，单纯依靠政府部门或学界的倡导是不足以让城市群上升成为国家治理单元的。城市群作为一个综合的中层治理单元，需要得到居民的普遍认可，因此必须着力培养居民的共同意识。城市群内城镇差异巨大，长期存在的、有鲜明界限的行政区划让各地居民之间有较强的隔阂感；更重要的是，本地居民和外来人口在享受公共服务方面有很大的差异，这也造成外来人口对迁入城市的归属感较低。精神上的隔阂不仅不利于人力资本在城市群内的自由流动，也导致了城市群难以成为一个共同体。以地缘文化为基础，加强城市群内各地交流；以公共服务均等化为目标，培养居民对城市群的认同感和归属感，才能真正实现城市群在无形边界中的“一体化”。
城市群不应仅是中央文件中划定的一片区域，更应是多个城市之间相互依赖、相互促进，能影响国家治理成效的区域性命运共同体。以往学术界和政策文件中都更多的关注基层治理单元，将城市群作为中层治理单元的研究还十分欠缺。城市群的弱行政约束力、复合功能和弹性边界等特质，使其能够应对日益复杂的国家治理难题，从而具有上升成为国家治理新单元的必要性和可行性。但要将城市群真正上升成为国家治理新单元还有很长的路要走，还需要健全城市间的协同联动机制，优化城市群内的产业结构，强化城市群内的基础设施和精神认同。唯有如此才能使城市群成为内在和谐，对外具有竞争力的统一体，才能满足国家治理单元多层级、多样化的需求。
（作者为湖南大学公共管理学院教授、博导；湖南大学法学院博士研究生罗丹对本文亦有贡献）
