摘 要:我国目前已经初步形成了一个结构合理、系统完备、科学规范的国家治理体系，但从能力建设角度来看，国家治理在平衡性与协调性、资源配置与分配以及吸纳与协商等方面仍存在短板。在接下来的改革发展进程中，应该更多地聚焦于国家治理能力的建设：需要加强与提升意识形态论证能力、平衡利益和维护公正能力以及数据治理能力等。
关键词:治理体系 治理能力 不足与提升
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
从党的十八届三中全会到十九届四中全会，党和国家致力于推进国家治理体系和治理能力现代化，在国家根本制度、基本制度、重要制度方面作出了巨大努力，一个结构合理、系统完备、科学规范的国家治理体系已经基本形成。今后，应该在国家治理能力建设方面下更大功夫。
治理体系与治理能力：一体两面
事实上，治理体系与治理能力是一体两面的事。治理体系和治理能力是国家制度和制度执行能力的集中体现，是一个相辅相成、内在统一的有机整体。正如习近平总书记所指出：“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”“治理体系”是“治理能力现代化”的前提和基础，“治理能力”是“治理体系现代化”的目的和结果。国家治理体系本身包括其结构的确会对国家治理能力产生重大影响。“在已有的关于国家能力或国家治理能力的研究中，学者们总是能找到一种或几种特殊的结构，并论证这类结构的存在、缺失或转型，能对国家是否能有效地执行任务、实现目标产生关键的影响。”[1]
要想实现真正的治理能力现代化，首要任务是建立健全一套完整、合法、有效的国家治理体系，有了科学的国家治理体系才能孕育高水平的国家治理能力。而国家治理能力是国家治理体系在实践中的绩效彰显，是检验国家治理体系是否科学、合理的重要标尺。 党的十九届四中全会提出要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，这个治理效能就很大程度上取决于治理能力。
《国家为什么会失败》一书的作者德隆·阿西莫格鲁和詹姆斯·A·罗宾逊将国家的失败归咎于其所采取的经济、政治制度。可见制度的重要性。制度落后、制度设计不科学、制度体系不完备当然无法推导出国家的繁荣富庶；但是，制度设计完备也不必然能推导出国家的繁荣富庶，还需辅之以其他要素，其中一个就是国家的治理能力问题。一个国家的治理能力会直接影响这个国家的经济增长、政治稳定、社会发展和国际安全等。因此，在国家治理体系解决了“谁治理”的问题之后，接下来就应该聚焦于“如何治理”的问题，就是国家治理能力问题。
当前国家治理能力建设存在着三方面不足
在国家治理过程中所需要的一些基础性的国家能力（借用迈克尔·曼的《社会权力的来源》的概念）对于一些国家来说可能是个事，甚至是一个大麻烦事，但对于中国来说却不成问题，不仅不是事，反而是中国的强项。例如，国家的整合能力、动员能力、汲取能力、政策执行力。可是，从能力的维度来看，在相对意义上，中国当前的国家治理能力在下列三个方面尚存在一定的短板。当然，这三个方面所存在的短板包括文章第三部分所讨论的国家治理能力需要提升、加强的部分并不能代表整体，也不一定是最为核心或重要的内容。
平衡性与协调性方面
政治体系中各部分之间并不是彼此孤立、互不相干的，而是处于互动之中，形成一个有机的整体。就国家治理来说，治理能力并不是抽象的，而是具体的，这些具体的能力共同构成了国家治理能力的总体。然而，各个能力之间并不是均衡一致的，有些方面的能力强，有些方面的能力弱；有些治理效能高，有些治理效能低；有些反应迅速，有些反应迟缓。“国家介入社会经济生活不同领域的能力并不相等”“国家治理能力在不同的国家职能领域总是呈现出一定的不平衡性”。[2]
就国家权力构成而言，中国分别由主导立法的人大、主导行政的人民政府以及司法系统所组成，这些部门在治理能力上并不平衡，各级政府的治理能力比较突出，而立法与司法的能力相较而言要弱小些。同时，人们不难发现中央与地方、基层之间、部门之间能力存在着一定差异。党的十九届四中全会提出了我国国家制度和国家治理体系所具有的十三个方面的显著优势以及制度建设需要坚持和完善的十三个方面。值得注意的是，这两个“十三”并不是一一对应的，这说明我们国家在这些方面还存在短板、不足和需要改进的地方。由此表明，我国国家治理体系中的各种能力尚不平衡，不平衡实则也表明了彼此之间协调性还不够。
资源配置与分配方面
国家治理能力就是国家运用其所拥有资源的过程，本质上，是一种对治理资源如何配置和使用的能力。治理能力强意味着对治理资源分配上合理和使用上有效。要提高国家治理能力，就必须保障国家治理过程中运行所需的各种资源，并与政府各职能的定位相互匹配，尤其要让中央与地方的权责资源匹配起来。在资源配置与分配方面，中国比较突出的问题或体现在以下三点：
第一，中央和地方之间的财权和事权不匹配。这种不匹配往往造成地方尤其基层政府在治理能力上的不足。从财权上来看，中央和地方大体上各占一半，可是在事权方面绝大多数是由地方来承担，即使中央多年来试图通过转移支付来解决这种不匹配的问题，但是始终没有得到有效的解决，并且在转移支付过程中极有可能出现效率的损失和腐败等问题。这显然同国家在资源配置和使用上的能力欠缺有关。
第二，民生建设的短板严重。这通过同G20国家的比较可以明确地看出。《从G20国家治理指数排名看中国的治理能力》（2017）一文将G20国家治理指数评价指标分为三个级别，其中第一部分属于“基础性指标”，它由健康指数、教育指数、生活水平指数和社会环境指数四个二级指标构成。数据表明，一是发达国家在国家治理上优势明显，中国的国家治理能力领先多数发展中国家，二是美国在基础性指标上优势明显，中国在优化性指标上略有优势，在某些基础性指标上的得分仍然不特别理想。[3]而这些指标主要同民生有关。
第三，环境治理方面的资源配置与分配欠缺。这方面就不再做过多阐述。上述三个方面的缺失，一方面有历史的因素，主要是民生方面关注与投入的不足，形成历史债务；另一方面，同以往政绩尤其GDP导向和国家财政结构、分配体制有关。
吸纳与协商方面
治理概念本身包含共管、共治的意思，指政府和社会、市场和政府、社会和企业共同合作，共管共治。因此，讨论国家治理，有不少基本的要求，其中一个就是政府的放权，即在党政主导国家与社会治理的情形下让多方参与，吸纳更多的力量，让更多的资源进入。推动社会多方参与、鼓励公民参与是提高国家治理能力的应有之义，因为国家治理本身就是一种开放的政府管理与广泛的公众参与相结合的模式。我国目前在吸纳社会精英人士方面，已经具备不少途径与方式，也取得了很好的效果。但在这方面仍做得不够，主要在于吸纳普遍大众不够。无论在决策方面，还是在监督公权力方面，大众的参与有限，即使有参与也容易流于形式。
党的十八大以来，党中央一直在推进协商民主政治建设，构建了由中央到地方到基层，从政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商到基层协商、社会组织协商纵横交织的协商民主网络体系。可是，在协商方面，依然存在着一些问题，由此显现出国家治理进程中作为国家治理主体的政府在协商方面的能力不足。其表现，一是协商程序上缺乏程度性与标准化，尤其缺乏具体与明晰的程序。这当然不是协商能力本身的事情，但其结果却导致协商能力受到制约。二是协商民主制度设计的单一性，或者只是在局部上推进，缺乏系统性，存在碎片化、零碎性现象。这同国家治理体系本身有关，但其结果同样涉及到协商能力的问题。三是协商缺乏效力，重协商而轻落实与监督，流于形式。协商容易，落实却常常很难。如果协商的成果不能有效地落实，那么，前期的一切协商努力可能都将大打折扣。协商缺乏效力有制度设计本身的问题，但同样也反映出协商能力的问题。四是协商不能充分，这主要是由于不少党政领导缺乏协商的经验和平等精神、长期形成长官意识造成的。
三种治理能力的提升
党的十九届四中全会对中国下一步的改革事业作出了新的部署，提出了多项重大举措，要求把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置。这需要在治理能力的加强与提升上下功夫。
意识形态的论证能力
任何政治权力者都有必要在意识形态上论证其权力结构的合法性，否则，将很难长期维持下去。如果执政者不能论证其使用权力的合理性、合法性，那么，其它也就无从谈起。这就是意识形态的论证功能。意识形态为政治权力提供合法性证明、为政治认同的生成提供稳定环境、为政治认同的发展提供持续动力，而培养民众对政治体系的自觉认同、增强民众对政治统治合法性的信仰，则是意识形态工作的基本目标。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中深刻地揭示了意识形态的本质特征和根本功能，“赋予自己的思想以普遍性的形式”。在阿尔都塞看来，“意识形态是指在某个人或某个社会集团的心理中占统治地位的观念和表述体系”。[4]他揭示了统治合法性是意识形态教育与管理的真实来源。郑永年认为，“意识形态具有通过论证现实的合理性来维护现实的功能，即意识形态的保守功能，或者防守功能”。[5]历史上，意识形态扮演着重要的作用，如儒家对于社会的“教化”和对统治者合法性（正当性）的论证功能。“现代世界与其说是物质力量的竞争，不如说是精神力量的较量。”[6]
意识形态的吸引力与论证能力是衡量国家治理能力的一个重要指标。意识形态的论证能力是一个“软力量”。可是，我们目前对于意识形态的论证能力相对不足，主要表现为在一定程度上论证比较粗糙，缺乏强有力的逻辑支撑和逻辑自洽的论证。面对当前复杂的世情、国情，缺乏具有说服力的理论，面对以市场化为导向的改革所带来的价值观多元化局面无法加以有效的整合。“各种迹象表明，意识形态已经成为中国执政党本身建设和政治治理的主要软肋或者最薄弱的环节。”[7]
为此，一方面，应将意识形态的建立放在国家治理体系和治理现代化的维度上，成为国家治理能力的重要“软力量”； 另一方面，应加强意识形态论证能力建设，将对国家治理起到引导的作用。总之，意识形态决不是简单的说教，更重要的是要对制度与治理体系进行有效论证。
平衡利益、维护公正的能力
利益不平衡、利益矛盾是人类社会的常态性问题。这些不平衡、冲突通常可以通过社会自发调整而得以解决，但随着利益的多元化以及利益需求的不断扩展，社会难以自发调整。因此，需要法律和制度加以解决。改革开放四十多年来，我国社会主义市场经济的体制框架已经基本确立，经济飞速发展，但利益不平衡问题日益突出，加上社会公平机制没有有效地建立与运转，使之成为中国发展与稳定中一个极具挑战性的难题。要全面建成小康社会、实现全体人民共同富裕，就必须及时有效地处理好利益平衡问题。
平衡利益就是让改革开放成果为广大国民所共享，就是共赢和社会公正的维系。平衡利益、实现社会公平也是中国共产党的初衷。中国特色社会主义制度坚持以人民为中心、全心全意为人民服务、以维护和实现最广大人民群众的根本利益为宗旨，具有人民性和道义的正当性。“老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么，通过改革给人民群众带来更多获得感。”这是中国共产党的承诺。公平正义是中国特色社会主义的内在要求，要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利。习近平总书记强调，“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障”。党的十九届四中全会指出，“创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。
实现利益平衡、促进社会和谐、维系社会公平，关键是要形成制度化、法治化的解决机制。在国家治理制度或体系构建之后，着重解决制度的执行及其能力问题，重点有以下五个方面的能力需要提升：一是政府有效地承担公共责任的能力，主要表现为公共服务提供尤其是解决民生问题方面的能力；二是政府有效地调节利益的能力，主要涉及到政府调节分配、运用税收机制、控制行业垄断、防范非法收入、规范灰色收入等能力；三是政府有效地化解利益矛盾的能力，主要表现为政府面对利益矛盾和冲突时快速反应，进行利益协商、仲裁调解等能力；四是政府让社会有效地表达利益诉求的能力，这主要是政府为畅通民意提供渠道和制度资源的能力；五是政府有效地执行利益补偿的能力，主要涉及到政府提供社会保障如社会福利、社会救济的能力问题等等。
数据治理的能力
大数据驱动将会对全社会造成广泛的影响，引发重大的实践变革。所谓国家或政府数据治理是指，国家、政府通过法律规范、政策引导，实现数据生产流程、数据使用过程合法化、规范化，保障国家主权安全、意识形态安全等的过程。由此，可以说，所谓国家数据治理能力就是指政府机构对数据产生、使用和对事件进行有效管控的能力，以及政府存在的有效识别并切断危及国家安全的数据流动，对其进行有效应对的能力。
数据治理是国家、政府的行为，是国家现代治理能力最重要的组成部分之一，也是是国家核心竞争力的表现。事实表明，在大数据时代，国家数据治理能力的一个重要指向就是能否有效地对数据的跨境流动进行预判和引导。政府对数据的掌控能力、运用能力，是处理好数字经济时代里公共事务的前提，同时又是预防和应对突发事件的基础，能够有效地维护社会稳定。对于国家治理来说，一方面，数据为国家治理提供了前所未有的技术手段，例如，大数据可以成为政府解决特定困境或治理难题的有效对策方案；另一方面数据也带来挑战，这也是前所未有的。“大数据驱动的政府治理能力反映在功能拓展、技术支撑和应用创新三方面”。[8]
要提升国家在数据治理上的能力，首先要有数据治理的规划。中国政府已经非常重视大数据与政府治理的关系，提出了一系列指导意见和发展规划。例如，国务院于2015年9月印发的《促进大数据发展行动纲要》尤其重要，可以说是一个标志性的文件。数据治理是一个系统工程，需要政府上下共同推进。要有一个强有力的组织、合理的章程、明确的流程、完善的系统，才能使数据治理得到有效保障。规划应涉及到发展战略目标、数据治理组织、制度章程、流程管理与监督、技术应用等方面的工作。此外，大数据要求政府自身要再次“革命”。例如，在大数据时代，政府要建成具有高度智慧型、相当开放性、高度回应性的政府。
【本文作者为浙江大学公共管理学院教授】
注释
[1][2]薛澜、张帆、武沐瑶：《国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻》，《公共管理学报》，2015年第3期，第4页。
[3]赵紫燕：《从G20国家治理指数排名看中国的治理能力》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1864558，2019年11月12日引用。
[4]陈越：《哲学与政治：阿尔都塞读本》，长春：吉林人民出版社，2003年，第348页。
[5]郑永年：《再塑意识形态》，北京：东方出版社，2016年，第16页。
[6]杨光斌：《关于国家治理能力的一般理论探索世界政治（比较政治）研究的新范式》，《教学与研究》，2017年第1期，第9页。
[7]郑永年：《再塑意识形态》，北京：东方出版社，2016年，第3页。
[8]孟天广、张小劲：《大数据驱动与政府治理能力提升——理论框架与模式创新》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》，2018年第1期，第23页。
责编：司文君 / 杨 阳
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