作者：吴晓林 南开大学周恩来政府管理学院教授、博导，南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员
基层的编组与管理，一直受到国家的重视。2014年2月25日，习近平总书记走进北京交道口街道福祥社区雨儿胡同看望居民时说：“社区管理涉及方方面面，都要照顾到。你们最辛苦，请给社区全体工作人员问好。”2020年3月10日，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时，称呼社区工作者、志愿者、下沉干部等为“临时的‘小巷总理’”，给予基层社区防疫工作者巨大鼓舞。2020年5月24日，习近平总书记在全国两会期间参加湖北代表团审议时，再次充分肯定“小巷总理”和基层组织的作用。
历史视野中的“小巷总理”
新中国成立以后，旧政权的“保甲制”被废除，街道和居委会等基层组织，成为基层治理的单元。1949年10月23日，杭州市上城区上羊市街的居民代表，选举产生了新中国第一个居民委员会委员。此后，各地陆续探索居委会的组织管理方式。1954年12月，全国人民代表大会常务委员会通过的《城市居民委员会组织条例》，规定了居委会的五项任务，简单来讲就是：办理居民公共福利，反映居民意见和要求，动员居民响应政府号召和遵守法律，领导治安保卫工作，调解居民纠纷。到1956年，建立健全居委会的工作在全国范围内基本完成，居委会干部经由选举产生，居委会的工作经费由政府拨付。但是，当时城市广泛实施的是“单位制”，居委会所管辖和服务的人口十分有限，属于“拾遗补缺”的性质。
改革开放后，尤其是推行市场经济以后，城市经济结构迅速变化，北京、上海等较发达的城市，首先面临“单位制”解体、下岗职工、城市人口增多、人口流动等问题，原有的基层管理体制机制跟不上形势变化。为了解决这些问题，上海和北京等城市将视线投向了基层，居委会得到广泛建立，社区建设进入大城市的政策视野，以此为群众排忧解难，保证城市的可持续发展。
后来，民政部在全国推行社区建设试点工作，将社区定位在居委会管辖范畴，之所以强化居委会的作用，就是避免基层管理工作“虚化、抓空”。还有一个重要原因在于，党面对变化的经济社会，要夯实执政基础、发动群众、组织群众，就需要载体，因此社区被视为理想的选择。1989年12月，第七届全国人大常委会通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居委会除了承担之前所规定的职责外，还增加了协助人民政府或者其他派出机关做好相关工作的职能。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知，中国全面进入“社区建设”时代，根据这个通知，社区的范围“一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。党的十八大以来，社区治理成为最高决策层高度关心的议题，被纳入执政基础的高度审视。
经过改革发展，国家通过“横向到边、纵向到底”的划分划片，实现了社区居委会的全覆盖，并且强化了社区党组织的“战斗堡垒”作用。到2018年年底，全国的居委会数量为10.8万个，居委会成员达到57.9万人，加上54.2万个村委会，全国城乡社区达到65万个。全国城乡社区共有400多万名社区工作者，他们穿梭在大街小巷、服务人民生活，是“小巷总理”的主要力量。他们既承担国家意志，又面向居民需求，在平凡的岗位上发挥着维护基层稳定、服务居民的重要作用。
“小巷总理”代表了一种基层治理模式
在中国，社区治理一直被包含在“基层治理的话语”中建构。基础不牢，地动山摇，社区被视为国家治理的基石。“小巷总理”既是一支基层治理队伍，也代表了一种基层治理模式。
在新冠肺炎疫情防控期间，“小巷总理”发挥了巨大优势。正如习近平总书记指出的，“社区在这次保卫战、阻击战中立下了大功”。很多地区的城乡社区工作者在大年初一、初二就开始工作，他们放弃与家人团聚的机会，冒着寒风守路口、查体温、到公共区域消毒、入户排查、联系医院、服务困难群体、宣传疫情防治信息，甚至为居民提供生活服务，长时间超负荷工作，为抗击疫情作出了巨大贡献，增强了全国人民抗击疫情的信心。不少社区在“小巷总理”的带领下还引入了防疫工作的“自选动作”，例如，有的社区实施“十户联防”措施织密防控网；有的社区采取处级干部包片、入户的工作方法；有的以党建引领社区防疫，带动辖区党组织、党员参与防疫工作；还有的社区着重了解居民群众的心理状况，将居民的“心理防疫”作为重点工作；等等。根据南开大学中国政府与政策联合研究中心在疫情期间的7358份问卷调查（调查时间为2020年2月6日至2月16日），受访者最认可村委会、居委会的防疫工作，满意度均值高达8.7（满分为10分），80%的居民对本社区防疫工作有信心。
在常态化治理时期，“小巷总理”的角色同样不可或缺。中国的社区，既联系着“家”这个基本细胞，又关联着“国家”这个权力体系，呈现出独特的“家国政治”景象。人们可能并不十分了解国家的运行过程，却可以在日常生活的社区里触摸国家的脉搏。在具体工作中，社区党组织和居委会承担着政治建设（包括党的建设、宣传教育、综治维稳等）、公共服务（包括就业、社会保障、社会救助、卫生和计划生育、文教体育、流动人口、安全服务等）和居民自治（包括组织选举、日常管理、培育社会组织等）等职能。社区党组织、居委会承担的职能五花八门，根据统计，有的地方的社区居委会（党组织）要承担200多项具体工作，这些工作几乎涵盖了行政工作与居民生活的方方面面。
在今年的《政府工作报告》中，基层工作被纳入“六保”范畴，成为必须坚守的“底线”。《政府工作报告》中有四处具体提到社区，“新开工改造城镇老旧小区3.9万个”“发展居家养老、用餐、保洁等多样社区服务”“提高城乡社区医疗服务能力”“健全社区管理和服务机制”，体现出党中央、国务院对基层工作和民生工作的高度重视。这些工作，大都需要“小巷总理”的参与。
党的十八大以来，城乡社区治理在党和国家战略中的重要地位更加突出，一些地方推出了基层管理和社区治理的改革，丰富了国家治理体系和治理能力现代化的实践。例如，成都市以社区为单元探索超大城市治理之路，成立党委序列的“城乡社区发展治理委员会”，总体统筹城乡社区治理，为社区工作人员减负，采取“居财居管、自下而上”的社区治理方式，由社区党组织和居委会带动居民参与、成立小区自治组织，基层治理取得了实实在在的效果，在疫情防控期间，成都市第一时间动员了接近50万干部群众从事社区防控工作，这得益于平常扎实的群众工作基础；北京市和上海市推动街道办改革，剥离街道办招商引资的职能，聚焦于基层管理与服务，将街道办原来30个左右的科室，改为10个左右内设机构，由街道处、科级干部担任“街长”或“巷长”，把干部推到第一线；宁波市海曙区推出“社区准入制度”，着力为“小巷总理”减负，使其聚焦于社区管理与服务。
在实际工作中，“小巷总理”的积极性是推动基层治理创新的重要因素。各地涌现出一批基层治理创新的典型，大多是由基层干部探索出来的。例如，岳阳市奇家岭街道的“小巷总理”创造出“群英断是非”模式，由支部挂帅、党员牵头，把群众中有威望、信得过的居民纳为“群英”的一分子，一同调解居民矛盾、协商共议治理问题，赢得了居民的赞誉；成都市火车南站街道长寿苑社区党委书记卢洪鉴，多年来一直在探索“小区分类治理”的路径，发动居民选举组成“小区议事会”，在老旧小区实现了居民自我管理，在物管小区保证了业主科学决策，有效解决了居民的问题；青岛市市南区八大湖街道，由退休老党员牵头成立“和谐社区促进会”，相关专业服务人员、社区志愿者人数达到近3000人，承担了街道、社区的计划生育、医疗保健、社区养老、社区再就业等20多项社会事务服务。在更多的地方，社区党组织、居委会和党员示范带头，遇到困难冲锋在前，想民所想、急民所困，成了居民的贴心人。还有大量的社区工作者是“网格化管理”队伍中的一员，承担着入户调查、街巷巡查、社区巡逻的责任，努力实现“小事不出小区、大事不出社区”。为了发挥“小巷总理”的积极性，不同地方推出了常规性的社区工作者培训、参访学习计划，有的地方还推出了“社区规划师”的培养计划。
让“小巷总理”成为更积极的治理实践力量
在我国，“小巷总理”的任务多、事情杂，关乎基层治理乃至国家治理的成效。在经济社会发展的新形势下，基层治理面临很多新的变化，给基层治理带来了巨大挑战。我国社区的体量普遍偏大，平均每个社区覆盖人口超过8000人，有的社区管辖人口超过数万人，社区之内还分布着商品房小区、安置房小区、老旧小区、保障房小区、单位小区等不同的居住单位，有的社区辖区内还有接近20个不同种类的小区，这些小区的居民有着不同的利益诉求，给“小巷总理”的工作带来了很大的压力。此外，“小巷总理”还普遍承担了较多政府部门的任务，这也挤占了他们服务群众的时间与精力。为此，要理清新时代的基层治理要求，创造条件让“小巷总理”成为更积极的治理实践与创新力量，推动基层治理更加富有成效。
第一，确定有法律效用的“权责清单”，推动基层治理减负。2017年，李克强总理在《政府工作报告》中提出“全面实行清单管理制度”。此后，各地陆续出台街道、居委会“权责清单制”。但是，现有的基层“权责清单制度”往往面临着各类突发任务的冲击，随意性相对较大；而且，有些地区并没有实行“权责清单制”。这造成“小巷总理”在日常工作中事无巨细、责无边界。因此，要依法推动基层“属地责任”转向“有限责任”，强化基层管理的法律保障，将基层管理的有限责任引入法治轨道。明确“小巷总理”的权限和责任，保证其履行职责的时间、精力和物质条件，使其真正将主业聚焦到居民服务和秩序维护上来。
第二，夯实基层治理的“资源条件”，推动基层治理增能。我国基层多年来的稳定与发展，得益于一批“小巷总理”的辛苦付出，基层治理创新有赖于“小巷总理”的积极性。为此，可对标中央“治理重心下移”的要求，激活基层干部队伍，确保基层治理权责一致、人财物充足，把更多资源下沉到基层，更多借助现代科技力量和智慧治理的技术，提升基层治理能力。
第三，充分重视基层治理“社会建设”，推动基层治理转型。治理转型并非遵循“线性逻辑”，不能一蹴而就，必须重视治理“结构与行动”的连接互动。党中央近年来高度重视“共建共治共享”，要求推进城乡社区治理体系建设，形成党建引领的合作治理结构。要想构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，单靠“小巷总理”的辛勤付出肯定不够，应当充分重视社会建设，为治理转型创造必要条件。在社会力量较为薄弱的背景下，党委政府要根据基层治理的特点和需要，下大力气培育社会组织和小区范围内的居民自治组织，使其成为“小巷总理”的帮手和伙伴，从而推动基层治理转型，更加灵活地满足居民需求，提供精准服务。
