我国减税降费的历程，最早可以追溯到2012年提出的结构性减税计划。而为各方耳熟能详的全面减税降费开始于2018年。据财政部门的统计，2018年和2019年减税降费累计超过3.6万亿元。这一规模约占我国GDP比重的2%，财政收入比重的15%左右。2020年，为了应对新冠肺炎疫情冲击和经济下行压力，党中央、国务院迅速决策，提出进一步加大减税降费力度，实施更加积极有为的财政政策。最新数据显示：2020年上半年，全国累计新增减税降费15045亿元，其中新增减税5414亿元，新增社保费降费9631亿元。而据最新估算，全年可为市场主体新增减负将超过2.5万亿元。如若兑现，将是我国年度减税降费规模的历史之最。
减税降费短期成效明显
为什么要实施大规模减税降费？短期来看，我国经济增长放缓需要通过财政刺激稳定经济运行基础。减税降费则是令企业增加投资、个人增加消费的主要财政举措。长期来讲，中国经济发展转型的机遇与挑战并存。减税降费能够加快国家经济转型，推动高质量发展目标尽快实现。
在成熟经济体中，实施大规模减税出现在20世纪80年代的英国和美国。彼时，两国都将减税降费作为振兴经济的主要办法。这一改传统凯恩斯主义财政政策在宏观调控时只会增加政府支出，加重社会负担的做法，而是采用了直接为经济社会减负，来帮助企业发展并刺激民众消费。最终效果显示，两国虽然在减税降费中承担了一定的财政压力（税费减收），但是经济则走出了70年代两次石油危机的影响。英国明确了金融业为主导的经济发展战略，美国则为后来走向互联网经济和数字经济奠定了基础。
我国减税降费效果也正在显现。相关研究显示，2012年至2016年实施的营业税改征增值税，打通了增值税抵扣链条，减少了重复征税，鼓励了服务业发展。另据财政部和国家税务总局的估算，5年时间里，仅此一项改革累计减税就超过2万亿元，为小微企业提供税收优惠及清理各项收费累计减轻市场主体负担3万多亿元。同时，减税降费为产业升级提供了良好的外部环境——高端制造业所需要的创新投入受到减税降费的鼓励，现代服务业受益于税收抵扣政策的优惠。
减税降费在今年被赋予全新的任务目标——不仅要继续为经济转型输送减负红利，而且要为稳定经济社会运行提供保障。减税降费力度加大，以对冲疫情冲击和经济波动给企业带来的经营困难。具有代表性的政策安排包括：在继续执行去年出台的下调增值税税率和企业养老保险费率等的同时，强化阶段性政策，出台实施支持疫情防控保供和复工复产的税费政策并延长执行期限，延缓小微企业、个体工商户所得税缴纳，延长阶段性减免社保缴费政策。
可以看到，代表性政策背后有很强短期宏观调控目标。作为中国现行税制中收入占比最高的税种——2019年增值税占税收总收入比重为39.5%。减增值税意味着多数行业和企业将获益。从减税过程上看，增值税标准税率在2018年5月1日，从之前的17%降至16%，下调一个百分点；2019年4月1日税率又从16%降至13%，下调三个百分点，下调幅度接近20%。增值税税率下调速度之快、幅度之大，不仅在我国税制改革中前所未有，而且在全世界开征增值税的140多个国家和地区中所罕见。事实上，增值税税率降低有显著减轻增值税纳税人负担的作用。同时，由于只有生产经营产品或服务才会有增值税纳税，因此减税负也是鼓励复工复产的举措，还可以理解为是对企业持续经营提供的一种经济激励。
相对于大家熟悉的减税，降费的内容和意义可能要陌生一些。这次降费中一项关键内容是调低企业养老保险费率。2019年之前，我国长期实行20%左右的缴费率水平，而今开始执行16%的缴费率，以此减轻企业的负担。在此基础上，延缓小微企业、个体工商户所得税缴纳，延长阶段性减免社保缴费政策对缓解企业现金流压力，将更多资金用于复工复产，有很大的提振作用。进一步看，我们还要更加深刻认识到减税降费对保就业等重要目标的支撑。今年的政府工作报告提出：扎实做好“六稳”工作全面落实“六保”任务——稳定经济运行和保就业分别是头号目标。企业恢复生产也就恢复了用工。民众有了工作，也就有了基本收入。有了基本收入，不但可以减轻财政保障负担，而且可以稳定社会消费，促进经济循环正常运转。这样的逻辑下，减税降费的短期作用陡然提升。其稳定社会经济运行的作用不是减轻负担所能囊括的，而是关系到了整体战略布局。
减税降费中长期目标更须关注
相对于关注减税降费的短期成效，其中长期目标更值得思考。尤其是减税降费对经济社会运行的中长期影响会在今后一段时间逐步体现。新的挑战和机遇亟待甄别。首先，如何实施可持续的减负政策。这不仅考验决策定力，而且关乎财政实力。作为世界第二大经济体，我国改革发展的任务还比较繁重。依靠减税降费推动改革还可能会有比较长的周期。因此，财政减收所承担的压力极有可能比多数国家要大。当财政减收与政府增支同时出现时，财政赤字将长期存在。这无疑会给财政工作乃至政府运行带来挑战。其次，减税降费的切入点怎样选择。普遍性的减税降费会走到“十字路口”，针对性的减税降费延续时间会更长。政府对微观经济运行的了解程度，以及政策执行的力度将在未来决定减税降费的实际效果。最后，减税降费如何与其他政策配合。面向实体经济和小微企业的减税降费帮助了他们渡过难关。与财税政策配套的金融政策、投资政策、就业政策也在发挥同样的作用。但要真正搭建起服务实体经济和小微企业的政策体系，上述政策还需要更加密切协调配合。
第一，未来的减税降费要与政府减支对应起来。在确保民生支出不减少的情况下，要削减其他不必要的政府支出。今年中央部门带头削减不必要预算支出就是一个良好的开始。第二，要加强对减税降费政策实施效果的研究。财税部门可在一定范围内运用先进技术方法和微观数据资源，用以及时准确的判断减税降费的实际成效，不断积累制定未来政策的经验。第三，将各类政策优势进行全面分类，建立常态化政策协调机制。部门之间的协调是政策协调的前提。财税、金融、发改和人社部门都需要坐下来，为中长期的政策协调搭建合作平台。
（作者系中国社会科学院财经战略研究院财政研究室副主任）
