【摘要】特殊转移支付机制以保就业、保基本民生、保市场主体为目标，推动资金直达市县基层惠企利民，其本质上是我国财政制度以及宏观调控方式的一次创新。特殊转移支付属于公共财政范畴，必须强化其公共财政属性，贯彻预算民主法治，将其纳入我国既有财政体制框架。着眼于平衡资金使用效率和经济效益、社会效益，建议借鉴精准扶贫工作机制和经验，聚焦精准，有效实现精准识别、精准管理、精准评价和精准监督。作为非常规操作和财政直达性工具，特殊转移支付所面临的风险具有一定的特异性需提前防范。
【关键词】特殊转移支付 公共财政 财政风险
【中图分类号】F812.4 【文献标识码】A
特殊转移支付是我国财政制度以及宏观调控方式的一次创新
为有效应对经济下行和新冠肺炎疫情的双重影响，2020年政府工作报告提出建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民。6月9日李克强总理主持召开国务院常务会议确定，新增的2万亿财政资金（财政赤字规模新增1万亿元以及抗疫特别国债发行1万亿元）将通过特殊转移支付机制第一时间直达基层。特殊转移支付机制本质上是我国财政制度以及宏观调控方式的一次创新，是相对于常规的财政转移支付机制而言，在特殊时期为实现特殊目标，所采取的非常规的特殊政策安排。
首先，特殊转移支付机制的建立凸显了中央兜底民生保障的决心。这是在新冠肺炎疫情防控常态化、经济下行压力增大，市县财政收支矛盾凸显、地方债务风险加剧的特殊背景下，以保就业、保基本民生、保市场主体为目标，所采取的增强基层财政保障能力的特殊举措。主要着眼于减少中间环节，提升财政管理体制绩效，进而提高资金拨付和使用效率，高效惠企利民，及时有效疏解民生困局、激发市场活力。这无疑也将裨益于地方政府直面民生保障的迫切诉求，抑制其对于生产性公共支出的强烈偏好，将基本民生供给置于首位，守住民生基本盘。
其次，特殊转移支付机制的建立是在既有财政体系下，积极的财政政策更加积极有为的具体体现。不仅是中央对地方救助的一种方式，也是财政资金分配的一次主动创新。为应对疫情造成的减收增支影响，它突破了传统预算管理“由上往下逐级拨付”的程序，资金直达市县，使得资金拨付、使用更具针对性和效率性，从而发挥稳定并提振市场信心的作用。在推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的背景下，进一步促进中央与地方事权及支出责任在基层民生保障层面的厘定和明晰。
再次，特殊转移支付机制的建立对于财政治理体系和财政治理能力提出了更高要求。为满足特殊需求实现特殊效率，必须发挥政府主导作用，不仅要着眼于中央政府与地方政府的协同，相关政府部门之间的协同，还要强化政府与市场、社会的协同合作。通过信息公开共享和公众参与、绩效评估、全过程动态化监管等机制，利用现代信息技术，保障资金安全，提升资金使用效率。这也是建立现代财政制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。
特殊转移支付应纳入一般公共预算和政府性基金预算范畴
作为非常规操作和财政直达性工具，特殊转移支付属于公共财政范畴。尽管其机制设计初衷是着眼于效率，具有应急性特征，但是也要兼顾安全和效益。因此机制构建的核心，是要有效平衡资金下达效率与资金安全、资金使用效益的关系。尽管在资金来源、资金用途、拨付方式等层面，都存在特殊性，但是特殊转移支付本质上属于中央对地方的纵向转移支付，理应纳入一般公共预算和政府性基金预算范畴，强化直达资金预算源头管理，遵循统一规则。无论是主要用于保就业、保基本民生、保市场主体的特殊转移支付资金，列入政府性基金预算的抗疫特别国债，还是新增财政赤字，都要依法纳入预算管理。建议适时启动人大专项预算审查监督，确保将转移支付全过程置于人民代表大会的监督之下。
此次新增中央政府财政赤字与抗疫特别国债已列入2020年中央预算批准决议之中。对此需要注意加强其与地方预算管理的衔接，下达的转移支付资金必须纳入地方政府预算管理。根据《预算法》第七十一条规定，在预算执行中，地方各级政府因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化，不属于预算调整。但是接受该专项转移支付的县级以上地方政府应向本级人大常务委员会报告有关情况。故而，接受特殊转移支付的地方政府，尽管不需要预算调整，但应向本级人大常务委员会报告。另外，新增地方财政赤字作为地方一般债务，应按照《预算法》规定，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。因此需要列入本级预算调整方案，报本级人大常务委员会批准。
着眼于平衡效率和效益，特殊转移支付的关键是聚焦精准
为切实实现保就业、保基本民生、保市场主体目标，推动财力下沉和财政直达，在特殊转移支付实施过程中必须恰当平衡资金使用效率和经济效益、社会效益。关键是聚焦精准，有效实现精准识别、精准管理、精准评价和精准监督。我国在精准扶贫实践中将精准贯穿于扶贫全过程，形成了运用科学程序，分类施策，对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理等一系列有效的工作机制和经验，建议予以借鉴。
聚焦“精准识别”进行资金精准分配，做到“纾真困”。特殊转移支付主要用于疏解百姓困局、激发市场活力和抗疫相关支出。囿于财政资金有限，不可能“均分”，亦不能“错配”“漏配”。必须严守公平底线，在精准掌握受助对象和项目具体情况的前提下，进行资金精准分配，做到“纾真困”。这就要求不仅要完备识别程序，建立基层需求表达机制，更要主动下沉深入到村组、社区，精准识别出需要帮扶的中小微企业、特困人员等。一方面，可依托大数据技术，与税务、金融、民政、人社等部门有关收入、就业、社会保险等信息系统互联，实现信息共享。另一方面，建议紧密依靠基层组织和广大党员干部，借助社区网格员等力量进行摸排，对于识别对象登记造册并建立台账。识别中还要强调透明性，注意将信息及时公开，引导激励广大群众主动参与识别，并将识别结果及时公开，使其置于公众有效监督之下。
强化“精准管理”，减少转移支付中“粘蝇纸”等负面效应。需要建立分配科学、使用规范、注重绩效、公开透明、监管严格的资金管理机制：第一，集中分散在各部门的转移支付职能，建立专门的决策和执行机构进行特殊转移支付方案的审核和资金拨付。该机构包括两部分，一是专门的委员会，促进转移支付过程中，财政部门与相关部门在横向层面的及时沟通、信息共享联动；二是设在财政系统内部的执行机构，以推动中央财政与地方基层在纵向层面的协同。地方建立由基层财政部门负责人牵头的直达资金工作领导小组，制定直达资金监控方案，明确财政机关各部门职责，通力配合保障资金拨付。第二，推动国库与财政部门的联动，完备“点对点”资金拨付机制。在中国人民银行国库设立新增财政资金专用账户，实行专户核算、单独管理、封闭运行、全流程监控。在前期精准识别的基础上，开通资金拨付绿色通道，将资金第一时间直接拨付至最终收款人，消减中间环节，防范资金截留。第三，给予地方适度的自主权。在有效监督的前提下，允许地方发挥贴近基层的优势，增强其在资金使用上的自主性，在遵循预算民主法治的前提下，根据实际需求，对于资金适当调剂、统筹安排。
开展“精准评价”，提高绩效评价结果的科学性和可信性。要合理设定绩效目标，科学设置绩效评价机制，依据绩效目标开展绩效管理，进行绩效监控和评价。建议一是着重关注直接效果（转移支付的直接目的是否达成）、激励机制（避免受助者对于转移支付产生依赖）、挤出效应（省级政府缩减既有转移支付等）、瞄准情况（是否将资金切实用于适合的对象）、支出分权（省级政府是否向市县政府下沉支出责任）、财力均等化（在填补财政缺口的同时是否拉大了基层政府间财政收入差距）等指标。二是要完善独立第三方绩效评价制度，提高绩效评价结果的科学性和可信性。将绩效评价结果同后续预算安排有机结合。同时要健全绩效激励和绩效问责制度。
落实“精准监督”，加强对资金分配使用的全流程监管。建立全过程全覆盖的动态监督机制。基于大数据时代互联网信息技术的应用，注意全程留痕，实现对资金分配、拨付、使用等全链条的追踪。可依托财政部直达资金监控系统对直达资金进行动态监控，着眼于事前、事中和事后维度，加强对资金分配使用的全流程监管。可按照资金使用和监管的不同要求分类监控。将人大监督与审计监督、社会监督有机结合，形成监督合力。尤其要着眼于公共财政的属性，强化信息公开，将资金分配、使用等情况及时全面向社会公布，增强公开刚性，明确公开内容、公开时限以及公开责任，切实保障公众的知情权、参与权和监督权。
作为非常规操作和财政直达性工具，特殊转移支付所面临的风险具有特异性和传导性，需加以防范
财政改革和创新要注重防范化解重大财政风险和公共风险。作为非常规操作和财政直达性工具，特殊转移支付实然属于以财政风险对冲公共风险。其所面临的风险具有一定的特异性，而且由于其直达基层，面向中小微企业、特困人员等特殊主体，极易引发风险传导，必须加以防范。
特殊转移支付的核心风险在于政府和私人部门之间的资源配置。财政资金规模过大或过小都可能带来资源配置的效率损失。故而特殊转移支付规模需要结合财政可持续及社会发展实际情况予以系统性考量。对此，一是注意与货币政策的直达性工具协同，以期撬动数倍于政策资金投入的普惠小微信贷，强化救济纾困效果。二是在有一定收益的领域，注意政府与市场、社会的协同，吸引更多社会资本进入，形成“挤入效应”。
特殊转移支付还可能面临摩擦性财政风险。其一是技术性的，由于管理制度不健全、实际执行者差错等导致财政资金管理的低效率。其中既涉及如何防范上级政府对财政资金的截留挪用；也涉及转移支付资金直达基层后，如何保证真正惠企利民，尽快进入实体经济循环，形成“乘数效应”；还涉及如何避免空转，避免沉淀于居民储蓄账户或陷入金融套利。其二是社会性的，由于设租、寻租等腐败因素引发的财政性资金损耗。针对其“特殊性”，可强化聚焦直达资金流向和项目投入对于转移支付信息全面有效地予以公开，提升财政透明度。建立财政转移支付监测信息系统，尤其强调过程性信息的公开，以期打破转移支付运行空间及过程的封闭性。针对其“公共性”，强化财政民主监督，构建立体协同监督机制,消除监督盲区。首先，要明确人大监督范围、程序、方式、权限，人大要对政府分配、使用转移支付资金的全过程进行监督。其次，着眼于特殊转移支付的专业性，在监督中需要发挥审计机关与人大的协同作用，及时开展专项审计。还要构建有效的公众参与监督机制，着眼于特殊转移支付的各个环节拓展公众参与监督的手段和途径，推行转移支付监督的电子化和网络化，提升监督效率。
《马斯特里赫特条约》明确规定，欧盟成员国财政赤字须低于GDP的3%，包括中国在内的很多国家也纷纷以此为参考。我国自2008年实施积极财政政策以来，也一直将3%作为赤字率的天花板值。今年赤字率调升至3.6%以上，已然突破了天花板值。此次新增赤字可能会导致社会舆论压力增大，衍生政府信用的损害风险。债务乃是赤字的累积，财政债务风险与财政赤字风险耦合关联。尽管本次抗疫特别国债不列入财政赤字，但是必然增加政府债务，其发行、偿付必须纳入到既有国债制度体系。而此次地方新增赤字，则要纳入政府一般债务。在经济下行压力加大、地方政府累积债务风险已然加大的情况下，需要建立预警机制，强化全程监管，并对于利率、偿还期限、偿付能力等予以统筹考量。
（作者为中国政法大学民商经济法学院教授、博导，中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心主任）
【注：本文受中国政法大学青年教师学术创新团队支持计划（项目编号：20CXTD08）资助，系教育部规划项目“粮食安全的农田保障制度构建研究”（项目编号：20YJA820010）阶段性成果】
【参考文献】
①庞凤喜等：《做好“加减乘除”，积极的财政政策更加积极有为》，《财政监督》，2020年第12期。
②陈治：《疫情防控背景下人大预算审查监督强化的实践路径》，《财政科学》，2020年第6期。
③缪小林等：《国家治理视角下政府间事权配置研究——基于分工思想的公共利益最大化目标理念》，《财政科学》，2018年第6期。
④吕冰洋：《现代财政制度与国家治理》，《中国人民大学学报》，2014年第5期。
⑤朱大旗、李蕊：《论人大预算监督权的有效行使——兼评我国兼预算法预的修改》，《社会科学》，2012年第2期。
责编/常妍 美编/陈媛媛
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