【摘要】加快中国—东盟跨境经济合作区发展对于重塑边境经济、实现兴边富民、推动我国周边命运共同体建设等，具有重大战略意义。近年来，中国—东盟跨境经济合作区建设虽取得了较好成效，但也面临多重困境，需要多措并举破解跨境经济合作区发展困局。
【关键词】中国—东盟 跨境经济合作区 兴边富民 【中图分类号】F125 【文献标识码】A
近年来，中国—东盟跨境经济合作区建设卓有成效，但也面临诸多困难。在新冠肺炎疫情冲击、世界经济低迷及以美国为首的部分国家企图与我国经济脱钩的复杂背景下，以跨境经济合作区为突破点加强与东盟国家的区域合作对于优化我国内外部经济发展空间，加快构建中国—东盟产业链循环，实现边境经济重塑、兴边富民以及推进周边命运共同体建设等意义重大。
中国—东盟跨境经济合作区建设成效
政府磋商频繁，政策落实加快。在国家层面上，中越、中老、中缅高层领导人积极磋商，在协调推进跨境经济合作区（以下简称：跨合区）建设方面达成了重要共识。在地方层面上，云南、广西已经与越南、老挝、缅甸建立从工作组、主管部门到省级领导的多层级磋商协调机制，并在各个跨合区成立管理委员会负责具体的协调与建设工作。目前，滇、桂两省区所辖跨合区大多已签署省级协议，其中凭祥—同登、河口—老街两个跨合区已处在上报待批阶段。
建设步伐加快，招商引资协同推进。在基础设施方面，以跨合区为节点，逐步打通了连接中越、中缅、中老的跨境高速公路和铁路，连接跨合区与各省区的各级交通基础设施也逐步结网，由此基本形成了衔接路上丝绸之路和海上丝绸之路，贯穿中国西南地区、中南半岛并延伸至整个东南亚地区的南向大通道。另外，与跨合区发展相配套的进出口加工基地、仓储冷链基地、国际商贸物流中心、国际旅游中心、酒店、住宅及教育机构等也相继建成并运营，跨境金融汇兑、跨境劳工自由流动等也逐步在跨合区内实现。
跨境经贸合作稳步提升，要素跨境频繁流动。伴随跨合区建设的不断推进，跨合区对中国—东盟跨境经贸合作的带动效应不断提升，口岸的进出口货运量大幅增长。另外，跨合区建设逐步打破边界对跨境经济互动与要素流动的限制，进一步促进了资源要素的跨国优化配置。
有效促进承载城市的城镇化，减贫效应明显。跨合区的集聚与扩散效应有效促进了沿边产业开发和就业增长，进而带动边境地区经济与城镇化发展。2018年桂、滇边境6个跨合区相应的6个口岸的城镇化率均在40%以上，城镇化率高于口岸所在地级市。其次，跨合区兴边富民作用明显。跨合区边民互市贸易享有众多“政策红利”实惠，通过这些优惠政策，边民的生活水平得到极大提高。
中国—东盟跨境经济合作区发展面临的困境
第一，制度不健全，工作开展受制约。当前，中国—东盟跨境经济合作区制度建设的推进跟不上实践的发展。尽管凭祥—同登、东兴—芒街、龙邦—茶岭等跨合区已提出规划建设多年，但至今仍然没有得到国家的正式批复。另外，常态化、健全化的跨境合作沟通协调机制仍未建立，由此导致跨合区建设过程中各方利益协调、项目衔接推进等无法及时展开，极大地影响了跨合区的建设进程。
第二，基础设施落后，产业结构不合理。中国—东盟跨境经济合作区处于中国传统意义上的“边山老少穷”地区，具有典型的地理环境闭塞、经济社会发展滞后、贫困人口多、基础设施互联互通差等特征。跨合区所在边境地区道路以公路为主，且路网密度低、道路等级低、货运周转率低、运输成本高，铁路设施近几年虽得到较快发展，但普遍速度较慢，通勤时间长。而口岸功能也不完善，设施建设滞后，数字化程度低。另外，受资源禀赋与地理环境影响，跨合区长期以来以“过道经济”为主，产业难以落地生根，对当地经济发展的带动性弱。
第三，完结海关手续后政策缺失，地方财政增收困难。当前，边民互市贸易只是一种 “过道经济”，没有二次交易，没有依法完税，对地方财政的实际贡献低。而国家现行的边民互市贸易政策，仅仅是在海关监管条件下对边民商品交易、申报、通关等环节作了规定，对于完结海关手续后的商品进入国内流通的税收征管仍无法可依，导致边民互市商品进入国内流通征税难、地方财政增收难。
第四，跨境金融结算不完善，跨境劳工流动受限。尽管近年来广西、云南沿边金融综合改革取得了一定的成效，但是跨合区清算系统成本过高，跨境货币流通监管机制不成熟，跨合区金融生态环境有待优化、国际收支信息不对称等问题依旧突出，严重阻碍了货币的跨境自由流动。另外，边境地区人口密度低，劳动力匮乏，跨境劳动力管理制度不完善，招工难用工难问题成为束缚跨合区招商引资和企业入驻的重要障碍。
从完善制度机制、加强基础建设、推进金融改革等多方面助力跨合区发展
第一，健全协调发展机制，落实合作建设细则。跨境经济合作区的有效运行，需要跨境合作双方共同制定一套行之有效的协调管理机制。在国家层面，应建立常态化部长级沟通协调机制及高层领导人联席会议机制，尽快将中越、中老、中缅跨合区的批复建设提上谈判议程。在地方层面，双方协商建立省、市两级对等对话协调机构，提高跨合区管委会规格，在双方高层领导人联席会议及部长级会议指导下开展具体工作，为跨合区顺利推进提供服务和保障；此外，还应完善跨合区各部门工作协调机制，实现各部门间的协调合作、互联互动。
第二，加强基础设施建设，畅旺要素跨境流动。加强边境地区基础设施建设，提升跨境通道互联互通是破解跨合区发展困局的重要举措。首先，对标国际标准，以数字化、便捷化为导向，加快中国与越、老、缅双边口岸通关设施建设，建立口岸数字信息共享平台，提高通关效率。其次，提升公路运输等级，改善口岸地区道路拥堵现状，加快推进内接外联的边境铁路网建设，形成衔接“一带一路”，贯穿中国大西南并延伸至整个东南亚地区的互联互通国际大通道。再次，根据不同跨合区优势特色进行功能划分和专业化发展，并着眼畅通产业链循环，以“引资紧链”为导向，加强招商引资力度，加快企业、人才、资金、技术等要素向跨合区聚集。
第三，依托通道建设，带旺口岸经济。沿边开发开放须推进“通道经济”向“口岸经济”转变，推进资源要素“穿岸而过”向“落地加工”转变。跨合区可依托通道建设，建立国际货物集散中心、产品加工中心、商贸物流中心，积极探索和采用 “边境贸易+互助组”“边境贸易+跨境加工”“边境贸易+跨境电子商务”等新型模式，实现产业落地并形成国内国际双向产业链循环。同时，优化营商环境，鼓励边贸企业在跨合区设立加工企业，布局跨国产业链，增加当地就业和税收。此外，转变传统的边民互市方式，推动边民互助组、当地企业、外来企业共同参与的互市商品落地加工，形成“互市贸易+内贸经营”和“互市贸易+跨境加工制造”的产业发展模式。
第四，持续推进沿边金融改革，便捷跨境金融结算。便捷高效的跨境金融结算体系是推进跨合区跨境经济合作的有力保障。对此，应加快完善跨境金融结算体系，推进跨境金融结算数字化、智能化、便利化和安全化发展。在政策上，给予边境地区开放型经济体系金融方面的支持，鼓励和引导多种商业金融为开放型经济体系的配套设施提供支持。在制度上，加强中国与越老缅在跨境货币结算体制机制建设方面的合作，不断完善跨境货币清算体制法律法规，为跨境货币结算构筑良好的金融生态环境；在平台建设上，积极搭建跨境金融结算服务与信息交流平台，建立健全跨境货币出入境监测预警机制，形成高效、便捷、安全的跨境金融清算结算体系。
第五，加快推进跨境劳务合作，着力解决用工难困局。首先，从创新跨境劳务合作模式着手，积极探索园区驱动型、产业带动型、企业联动型等多种劳务合作模式，提升跨合区对跨境劳工的吸引力与承载力。其次，建立跨境劳务合作长效机制。积极与东盟国家探索共建可自由流动的跨境次区域劳动力共同市场和人才培养与供应体系，实现中国—东盟劳动力流动共享与优化配置。再次，完善跨境劳务合作管理机制和相关服务配套体系，如建立跨境劳务合作管理服务中心，为跨境劳务人员和劳务用工企业提供“一站式”服务；积极搭建跨境劳务合作信息平台，便捷跨境劳务信息共享；制定跨境劳务合作财税优惠政策，建立跨境劳务合作基金池，推进跨境劳务的深度合作。
（作者为广西财经学院党委常委、纪委书记）
【注：本文系广西财经学院海上丝绸之路与广西区域发展研究院资助项目“流关联视角下中国—东盟人文交流合作的经济效应研究”（项目编号：2019YB020）；广西高校中青年教师基础能力提升项目“制度-文化-地理边界对中国—东盟区域合作的影响研究”（项目编号：2020KY16008）的阶段性成果】
责编/谷漩 美编/宋扬
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