摘 要:我国即将进入新发展阶段，但国内发展不平衡不充分问题依然突出，再加上新冠肺炎疫情全球大流行，导致百年未有之大变局加速演变，外部环境更加复杂多变，公共治理面临诸多新问题、新挑战。新发展阶段，必须直面经济、政治、社会、文化、卫生和环境等领域的新挑战，聚焦全球化与逆全球化的新趋势以及全球公共治理的新场景、新实践和新问题，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。
关键词:新发展阶段 公共治理 后疫情时代 国家治理现代化
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
当今世界正经历百年未有之大变局，“后疫情时代”或“后新冠时代”的来临，更加速了中国与世界的改变。在国内环境方面，我国国家治理正在经历一场疫情防控的“大考”，国内发展不平衡不充分问题依然突出，对外开放的外部环境复杂多变，同时我国将进入新发展阶段并形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。就世界而言，全球新科技革命和新工业革命正在向纵深拓展，新冠肺炎疫情的全球大流行使大变局加速演变，世界经济面临大萧条威胁，全球产业链、供应链和价值链出现断裂，反全球化逆流汹涌，地缘政治变数增多，中美关系面临严峻挑战，战争与恐怖主义威胁加大，全球治理体系正在深刻重塑。这些全球性新趋势构成我国进入新发展阶段以及进行国家治理变革的国际大背景。
“后疫情时代”的来临，全球大变局与我国发展阶段、环境和条件的变化，国家治理以及全球治理呈现的新态势新场景新方位、面临的新挑战新机遇，均向公共治理提出了一系列需要认真研究的重大实践新课题。新发展阶段，必须紧密跟随公共治理及全球治理实践的新趋势与新变化，提出新方案，解决新问题，不断推进我国国家治理体系和治理能力的现代化。“后疫情时代”与“新发展阶段”的国家治理需要特别关注与思考如下几个重大主题。
新冠肺炎疫情防控与国家治理“大考”
新冠肺炎疫情是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，对国家治理来讲既是危机也是“大考”。习近平总书记在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上指出，“在这场波澜壮阔的抗疫斗争中，我们积累了重要经验，收获了深刻启示”。认真全面分析和总结疫情防控中的经验教训，对于在“后疫情时代”与“新发展阶段”完善国家治理体系与提升国家治理能力具有重要意义。
一方面，疫情防控彰显了中国特色社会主义制度和国家治理体系的巨大优越性，特别是集中力量办大事的制度优势与党的领导制度优势；展现出我国强大的国家动员能力和政策执行力以及中国人民的意志力、凝聚力、战斗力和行动力。另一方面，疫情防控“大考”也考出了治理体系和治理能力的一些短板、漏洞和弱项，暴露出各方面体制机制的短板，尤其在重大疫情防控体制机制以及应对突发公共卫生事件的能力、公共卫生体系及城市治理体系、城乡基层治理体系等方面的不足。
这场疫情“大考”对新发展阶段的国家治理提出了一系列需要深入思考和解决的问题。例如，应当如何夯实国家治理的制度基础、强化制度执行力？如何深化国家治理的体制、机制、流程和方式的改革？如何完善城市治理体系、城乡基层治理体系？如何推进国家治理的数字化智能化转型？如何更好处理国家与社会（或政府、市场和社会）之间的关系？如何增强风险和危机意识以及“全周期管理”的意识？如何加强应急管理的制度、体制和机制建设？如何建立健全应急管理的预警预报系统以及疾病预防控制体系？如何消除包括健康风险在内的公共安全风险并提升国家生物安全防御能力？如何强化应急管理中的法治思维和法治方式？如何应对应急管理中的舆情？等等。这些问题的解决将大大提升国家治理现代化的水平。
风险、危机与应急管理
突如其来的新冠肺炎疫情，让人们真切感受到了“不确定性时代”与“高风险社会”的来临及其影响。根据世界卫生组织的统计数据，截至8月30日，全球累计新冠肺炎确诊病例24854140例，累计死亡病例838924例。一些人以2020年作为历史分界点，划分“2020年以前的世界”和“2020年以后的世界”，称人类进入了“后疫情时代”或“后新冠时代”。
“后疫情时代”引发了公共管理实践及其模式的重大变化，凸显了逆境中的政策制定与执行、公共决策中的风险识别与防范、危机预警与应急决策的重要性，以及公共卫生、经济增长、民生改善与就业等具体领域重大而紧迫的实践需求。公共管理的理念和内容也将随之发生改变，尤其是不确定性、风险社会、脆弱性、危机和应急管理等概念、主题及其内容在公共管理理论与实践中的地位和重要性与日俱增，并成为近期热门话题。
新发展阶段，底线思维、忧患意识与风险观念必须贯穿到公共管理的全过程；风险防控与危机管理应成为常规或常态化的管理方式，而不仅仅是非常态时期所需；不确定性、逆境、风险、脆弱性、危机等也要成为公共管理或公共治理实践及其模式的基本构成因素以及公共管理或公共治理的一般或共有主题。习近平总书记指出，“今后一个时期，我们将面对更多逆风逆水的外部环境，必须做好应对一系列新的风险挑战的准备”。从公共卫生领域来看，必须做好应对新冠肺炎疫情常态化以及新冠病毒与人类长期共存的准备。当前则要毫不放松抓好常态化疫情防控，统筹兼顾，协调推进，稳经济保民生促发展。
世界大变局演进中的全球治理
世界正处在大发展大变革大调整之中，新冠肺炎疫情的全球大流行，使人类再次站在了历史的十字路口。全球治理是公共治理的题中之义。“不谋万世者不足以谋一时；不谋全局者不足以谋一域。” 不了解全球治理，何以谈国家治理。从涉及对象范围看，全球治理是公共治理的最高层次，在它之下依次是国家治理、地方治理和基层及社区治理。“后疫情时代”和新发展阶段的公共治理，必须在“冷眼向洋看世界”的同时，如习近平总书记所倡导的，“积极参与全球经济治理体系改革，推动完善更加公平合理的国际经济治理体系”。
何谓“世界大变局”？学者们的论述甚多。有学者认为它包含国际格局的变化、国际秩序的变化、国家间关系的变化和以数字技术革命为核心的深刻政治社会变迁四个维度的含义。新冠肺炎疫情又是如何使“世界大变局”加速演变的？在财政部原副部长朱光耀看来，突如其来的新冠肺炎疫情，引发了一场世纪性的全球公共卫生危机、全球经济危机和全球治理危机，三种危机相互叠加，对世界经济、和平与发展的总体态势造成了重大挑战。也有学者认为，疫情冲击下世界百年未有之大变局加速演变，为我国更广泛、深入地参与全球治理，提升国际话语权和影响力提供了前所未有的历史机遇。
新发展阶段，必须直面“后疫情时代”的经济、政治、社会、文化、卫生和环境等领域的新挑战，聚焦全球化与逆全球化的新趋势以及全球公共治理的新场景、新实践和新问题，加强与其他国家在公共卫生、气候环境变化、反恐、经贸等方面的合作。与此同时，加强全球治理的新理念、新思维、新范式，以及全球治理体系重构、人类命运共同体构建、中国在全球治理中地位与作用、中国发展道路的世界意义等重大问题的研究与阐释，推动构建人类命运共同体的美好愿景与中华民族伟大复兴的中国梦相得益彰、交相辉映。
制度基础与治理效能
党的十九届四中全会指出，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。其中，国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，两者相辅相成。国家制度和国家治理之间的关系集中体现为：国家制度是国家治理的前提、基础和依据；国家治理是国家制度及其执行能力的集中体现与实现方式。
中国特色社会主义制度是具有显著优越性和强大生命力的制度。在新发展阶段必须高度关注如何将制度优势转化为治理效能这一重大实践课题。正如习近平总书记所指出的：“随着我国迈入新发展阶段，改革也面临新的任务，必须拿出更大的勇气、更多的举措破除深层次体制机制障碍，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” 要进一步夯实公共治理的制度基础，坚持党的全面领导制度，强化制度执行力，深化行政体制改革以及经济、政治、社会、文化、生态文明建设和党的建设等各领域的体制机制改革，切实把制度优势转化为治理效能。
把制度优势转化为治理效能的关键在于强化制度执行力。习近平总书记强调，“制度的生命力在于执行”“一分部署，九分落实”“崇尚实干、狠抓落实”。在福建工作期间，他就高度重视制度执行和政策落实工作，构建了具有鲜明制度执行力的体制机制，形成了“马上就办”、狠抓落实的福建样本。今后，必须以解决制度执行中的具体问题为导向，从执行主体能力强化、制度执行体制机制改革、执行过程环节协调、执行工具或技术改进等方面入手，力戒制度执行中的形式主义、官僚主义，消除影响制度有效执行的体制性、机制性障碍，切实提升制度执行力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。
地方、城市、基层以及社会治理
地方、城市、基层以及社会治理是公共治理的重要内容。政府改革不仅要关注中央政府层面，而且要注重地方政府层面。当前，地方政府治理变革成为全球政府治理变革的焦点之一；我国的国家治理现代化落实到地方就是地方治理的现代化。因为治理的层次不同，政府的职能、治理的内容也就有所不同。城市治理属于地方治理的范畴，近年来城市治理成为公共管理理论与实践的一大热门话题。
就基层治理而言，党的十八大之后，各地积极探索“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”治理新模式，党的十九届四中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。 社区治理属于基层治理的范畴。当前，社区的重要性日益凸显，并不断扩展公共职能，成为公共服务供给网络中的重要力量。社区治理主要涉及社区公共事务与社区服务的供给及其合作网络的治理。新冠肺炎疫情暴露出基层及社区治理中存在诸多短板和弱项，如风险与危机意识淡薄、体制机制不完善、服务能力不足、法治思维不强等。着力探索党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系，构建符合新时代要求的基层社会治理共同体，完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，是“后疫情时代”基层治理以及社区治理的发展方向。
社会治理是国家治理的重要维度。近年来，作为与政治、经济、科技、文化、生态环境管理或治理等并列的重大实践领域，社会管理、社会治理或社会政策（包含社会保障和社区治理）备受关注。疫情发生后，社会治理的重要性更加凸显。从社会管理到社会治理则意味着管理实践模式及管理理念的转变。关于新发展阶段如何加强与改善社会治理，习近平总书记指出：“要完善共建共治共享的社会治理制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。
数字技术与治理转型
今天，人类社会进入了网络化、数据化、智能化和量子化的新时代，“数字化生存”逐步成为现实。以数字化、网络化和智能化为特征的信息化浪潮的蓬勃兴起，不仅改变着人们的生产、生活、工作和学习的方式，而且对政府治理现代化产生了革命性的影响，推动政府治理朝向数字化和智能化迅速转型，催生了“数字政府”“数据治理”“政府3.0”“智能化政府”“智慧政府”或“智慧治理”等政府治理新模式。数据化、智能化更是赋能这次疫情防控，其中数字技术在远程医疗、在线教育、共享平台、协同办公、跨境电商等场景的广泛应用，无形中加快了政府治理的数字化和智能化转型步伐。
在新发展阶段，一方面，必须密切关注新技术革命所引发的国家或政府的体制、机构、职能、流程和管理方式的变化，打造政府决策智能中心，创新政府治理方式。另一方面，要按照习近平总书记的指示，加快推进数字经济、智能制造等战略性新兴产业的发展，着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
国家与社会关系
国家与社会关系（或政府、市场与社会关系）是现代社会中的基本关系之一，也是国家或政府的机构和职能配置的前提和基础。政府要处理好与市场、社会的关系，需要扮演好自己的角色，特别是在公共物品和公共服务的生产者、提供者和安排者三种基本角色中做出选择与组合，并充分发挥自身在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护等方面的作用。现阶段，我国坚持市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的原则，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。其中，创造公平竞争的环境与激发市场主体活力和社会创造力，是政府职能履行的重中之重，也是近些年“放管服”改革与营商环境优化的落脚点。
在新发展阶段以及“十四五”时期，要以处理好政府、市场和社会关系为主线，激发体制新活力，促进“有效市场”“有为政府”与“和谐社会”协同互动。此外，还必须加强对政府、市场与社会关系（国家与社会关系）理论的创新研究，总结新中国成立70余年来尤其是改革开放40多年来以及疫情防控中处理政府、市场与社会关系的经验教训，创新国家（或政府）职能理论，为理顺国家与社会关系，助力构建新发展格局奠定理论基础。
发展理念、生活方式与公共服务
回应公众对美好生活或幸福生活的向往，提供高质量的公共服务，是当代公共治理实践的发展趋势之一。有学者认为，加快构建国内国际双循环相互促进的新发展格局，是满足人民对美好生活的向往特别是消费升级换代的迫切需要。
这次疫情的发生，在相当大程度上改变了人们的生产、生活、工作和学习方式，促使人类再度反思人与自然的关系、绿色发展与生命价值、生态环境与生活方式的改变、公共价值与美好生活、民生改善与公共服务等事关人类生存的重大问题，并催生新的发展理念。今年7月30日召开的中央政治局会议强调，把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。
新发展阶段必须更加重视生态环境改善、生活方式改良和美好生活建设、民生改善与高质量公共服务供给问题。尤其是要加强对公共服务与民生改善的重大实践课题的研究，包括基本公共服务的可及性与均等化，完善惠及全民的公共服务体系，美好生活的内涵与获得感、幸福感和安全感评价，公共服务体制机制和方式的改革，公共服务供给的多元主体协作、抓民生和抓发展的关系以及如何抓重点、补短板和强弱项等。
总之，作为国家治理或治国理政之学的公共管理学及公共政策学，在新时代与新发展阶段大有可为。包括公共管理与公共政策学者在内的社会科学工作者要坚持从国情出发，从实践中来、到实践中去，把论文写在祖国大地上，准确回答我国经济社会发展的理论和实践问题，为推进新发展阶段和新发展格局背景下的国家治理现代化做出贡献。
【本文作者为厦门大学公共政策研究院院长、教授，教育部“长江学者”特聘教授；本文系国家社科基金重大项目“强化制度执行力研究”（项目批准号：20ZDA108）阶段性成果】
参考文献
[1]《习近平：在经济社会领域专家座谈会上的讲话》，新华网，2020年8月24日。
[2]陈琪、刘豫群：《大变局是以数字技术革命为核心的深刻政治社会变迁》，《国家治理》，2020年5月第2期。
[3]朱光耀：《后疫情时代的强国之路》，《财经国家周刊》，2020年9月3日。
[4]陈振明：《中国公共管理研究回顾与展望》，《中国社会科学报》，2020年1月15日。
[5]张占斌：《构建双循环新发展格局应把握好几个重大问题》，《国家治理》，2020年8月第3期。
[6]《习近平：在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上的讲话》，新华网，2020年9月8日。
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