摘 要:整合“信息烟囱”，提升城市应急管理能力，推进基层治理现代化，具有极为突出的现实意义。近年来我国各地方、各部门围绕信息数据系统整合开展了大量卓有成效的工作，在整合“信息烟囱”，推进基层治理现代化方面积累了许多行之有效的经验。总结来说，应基于整体性治理角度，整合碎片化应用，构建跨系统协同应用体系，从根本上消除“信息烟囱”，实现基层治理现代化。
关键词:“信息烟囱” 信息数据系统整合 基层治理现代化
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
当前，随着“互联网+政务服务”“智慧城市”“信息惠民国家试点城市”等信息化项目不断推进，我国政务信息化建设取得了丰硕成果。但是，应该看到，由于“十二金工程”的阶段性推进以及诸多业已存在的独立信息系统建设的历史原因，我国政务信息系统建设“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”问题依然非常突出，跨区域、跨系统、跨部门信息系统融合困难重重，整合“信息烟囱”，推进基层治理现代化的任务仍然十分繁重。
党中央、国务院高度重视政务信息系统整合共享工作，要求加快国务院部门和基层地方政府信息系统互联互通，推进国家治理体系和治理能力现代化建设。国家发展改革委、中央网信办等部门联合成立了政务信息系统整合共享推进落实工作领导小组，制定了《加快推进落实<政务信息系统整合共享实施方案>工作方案》，积极推进政务信息系统整合共享工作。党的十九届四中全会对基层社会治理提出了总要求，指明了新方向，吹响了新号角。整合“信息烟囱”、推进基层治理现代化已“箭在弦上”。
整合“信息烟囱”对推进基层治理现代化具有重要意义
整合“信息烟囱”，对于提升城市应急管理能力、推进基层治理现代化，具有极为突出的现实意义。
新冠肺炎疫情是对我国国家治理体系和治理能力的一次大考，暴露出我国政务信息系统建设的若干短板，尤其是“信息烟囱”问题。在此次新冠肺炎疫情防控中，政府部门和社会组织的响应不够快，人员设施物资调拨调控不够有力，各条线协同作战能力不足。有学者研究发现，在具体的疫情防控过程中，各方协同支持的程度仅为适宜标准的44.9%，全方位协同治理的氛围尚未形成。[1]造成这一局面的主要原因即在于基层政务信息共享机制存在缺陷，“信息烟囱”整合不够充分，对基层治理现代化的认识和理念还不够深入和全面。应借此机会，在后疫情时代大力整合“信息烟囱”，推进基层治理体系和治理能力现代化。
现代国家治理体系日益庞大和复杂，综合性治理已成共识，但各类联通共享不充分的政务信息系统以及诸多碎片化应用带来的信息孤岛问题也日益凸显。“信息烟囱”造成“信息隔离”和“条块分割”，必须通过整体性治理，打通政府数据壁垒，推动政务信息资源共享，创新政府治理模式，实现政府“用数据决策、用数据管理、用数据服务、用数据创新”，从根本上提升政府宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务的能力。近年来，大数据、人工智能、云计算、区块链等新技术飞速发展，为打通数据壁垒，整合政务信息系统数据，实现多元主体协同治理提供了重要条件。
整合“信息烟囱”以推进基层治理现代化的治理实践
“信息烟囱”问题由来已久，是基层治理中的“顽疾”。近年来，中央各部门围绕政务信息系统整合问题不断加强工作指导，同时鼓励各地大胆探索、积极突破，开展了大量卓有成效的工作，积累了许多行之有效的经验。
中央层面加强顶层设计
在中央层面，党中央、国务院已对“信息烟囱”问题的严重性有了充分认识，不断加强对信息资源共享和信息系统整合的工作指导。近几年，国务院相继印发《政务信息资源共享管理暂行办法》《政务信息系统整合共享实施方案》等一系列文件，对政务信息资源共享和政务信息系统整合做出安排部署。
国家基础信息设施项目是信息数据系统整合的基础和源头，是推动“信息烟囱”治理的有力工作抓手。目前，作为五大基础信息资源库之一的国家人口基础信息库和法人单位基础信息库已先后投入建设，为实现基础信息的共享、促进政府部门间的协作提供了重要支持，也为其他国家信息资源库的建设积累了宝贵经验。
国家发展改革委为了贯彻“放管服”改革部署，激发市场活力和社会创造力，建设了投资项目在线审批监管平台、全国信用信息共享平台、全国公共资源交易平台和12358价格监管平台，并积极推动平台衔接，以实现信息共享和协同服务。
此外，2017年，国家发展改革委印发了《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》，提出推进政务数据共享开放及社会大数据融合应用，建设跨部门、跨地区协同治理大系统，提升社会治理和公共服务的精准性和有效性等目标。通过上述举措，中央部委从顶层设计层面为“信息烟囱”整合做出了一系列安排部署。
地方层面积极创新
在地方层面，广东、上海、浙江、福建等省市积极试点，产生了一些创新做法，其经验值得借鉴推广。
2019年广州市颁布了《广州市政务信息共享管理规定》，建立了政务信息共享管理细则和资源目录，明确了数据归属、共享等问题，在很大程度上消除了市民办事重复提交材料的痼疾。广州市值得学习借鉴的政务信息共享实践经验主要在于以地方法规形式落实了国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》，同时深化了“放管服”改革，完成了政务事项清理，真正提升了市民办事的便利程度。
深圳市通过政务服务“八个一”工程（即“一码管理、一门集中、一窗受理、一网通办、一号连通、一证申办、一库共享、一体运行”），实现了一网式政务服务模式，使服务内容更加集约、服务流程显著优化、服务模式更加多元、服务渠道更为畅通。深圳市通过政务服务系统体制机制创新，改革审批制度流程，创新政务服务模式，显著提高了群众办事满意度。
上海市印发了《上海市政务信息系统整合实施方案》，加快推进政务信息系统整合，推进跨部门“大系统、大平台”建设。其主要经验和做法是将各部门现有业务系统按照“统一门户集成、统一接入管理、统一用户管理、统一授权管理、统一资源管理、统一安全防护”（“六统一”）的要求进行整合，大幅压缩部门内部政务信息系统数量，并结合业务闭环管理要求，优化业务流程、实现业务重构。上海市统筹市级管理部门和各大口机关及区级部门，形成垂直体系管理机制的做法，有利于信息共享和系统整合，方便决策管理。
浙江省打造全省统一、多级联动的浙江政务服务网，积极推进“四张清单一张网”改革，形成了全省事项清单统一发布、网上服务一站汇聚、数据资源集中共享的“互联网+政务服务”体系。浙江省政务系统全省一体化的顶层设计思想，为实现行政部门集中进驻、网上服务集中提供、政务信息集中公开、数据资源集中共享奠定了基础。
福建省积极谋划“数字福建”发展战略，让企业和群众“办事像网购一样方便”的理念和做法同样值得推广。具体包括：大规模推进政务信息化建设，推进政府治理体系和治理能力现代化，实施政务畅通工程，建设跨部门协同应用，打通部门间业务流程壁垒，实现业务流程无缝衔接，提高部门业务联动协作水平，等等。
整合“信息烟囱”治理实践对于推进基层治理现代化的启示
上述省市围绕政务信息共享和政务信息系统整合，从业务、技术、系统、数据、平台等方面进行体系化试点和创新突破，为整合“信息烟囱”、推进基层治理现代化积累了有效经验。
当前，我国政务信息共享的物理环境日趋完善。政务内网及其统一数据共享交换平台正在抓紧建设，政务外网已连接了130个中央单位和24.4万个地方单位，政务外网统一数据共享交换平台已初步建成，承载了13个全国性应用，数据交换总量达到120亿条[2]。在中央和地方的共同努力下，建立政务“大平台、大数据、大系统”，以有效破解“信息烟囱”问题的设计思路已经形成，政务系统整合和政务信息共享工作也已然具备制度上的依据和保障。
但是我们也要看到，当前制约信息数据整合共享和互联互通的问题仍然非常突出，如整体规划和标准规范不到位、思想认识和技术人才不到位、审核把关和配套制度不到位、架构设计和纵横协同不到位，等等[3]。结合区域政务信息数据整合工作，提升基层治理现代化水平仍然任重道远。
整合“信息烟囱”推进基层治理现代化的若干思路
为了进一步加快“信息烟囱”整合，尽快建成具有中国特色的新型政务服务体系，应从以下几个方面深化推进、重点考虑。
整合信息数据系统，从整体性治理角度提升基层治理现代化建设
整体性治理理论旨在建立以跨层级、跨部门和跨领域的信息和资源共享为基础，协调多元治理主体，最终实现多元治理主体“合作模式紧密、合作阶段深入和合作结构稳定”的理想状态[4]。整体性治理理论是对整体性政府理论的深化，是对条块分割、层级分化、部门鸿沟而导致的治理碎片化问题的战略回应。整体性治理跨越政府部门和层级的鸿沟，打破部门分工和层级分化，以公民需求为导向，以信息技术为手段，构建无缝隙、无死角的柔性组织结构，提高政府突发事件应对能力和组织动员能力，优化公共服务和公共管理。
整合碎片化应用，构建国家治理体系和治理能力综合服务体系
在早期的新冠肺炎疫情防控工作中，出现了很多典型的碎片化现象。例如，卫健委及其下属医院负责调集和使用医疗资源，区县负责公开疫情信息和征用临时隔离诊治场所，交通城管负责宣传防护措施和管制社区交通，公安负责叫停大型集群活动等，但实际上，这一看似分工明确的疫情防控模式却没有对疫情传播产生有效阻断，其主要原因在于条块责任不清导致早期应对机制中出现权责不对等的现象，同时，在特殊时期仍然延续常态化治理中层级化权责链条的运作机制，使得一些有效措施未能及时实施，加剧了疫情治理危机[5]。
从信息角度来讲，在此次疫情防控中，各纵向信息系统之间互不衔接，信息为不同部门所有，缺少共享机制，多元治理主体之间存在信息协调障碍，条块之间相互分割、权责不明、协同不畅，从而造成了风险管控不力的局面。在这种情况下，只能通过更具权威性和协调力的统一指挥机构指挥调度，方能形成一致的行动，但这种集中统一的指挥体制只可应用于一时，而不能作为长期有效的治理机制。因此，在推进治理现代化进程中，整合国家信息数据系统、防治治理体系碎片化尤为关键。
构建跨系统协同应用体系，进行政务数据整合，实现数据共建共享
应在国家《政务信息系统整合共享实施方案》的指导下，实现政务部门数据的大联动。避免多系统“烟囱”林立，关键在于建设统一的政府政务数据管理平台，实现数据的规范统一管理，连通数据“烟囱”，让数据实现无障碍流动共享。同时，应进行数据元规范建设，梳理数据信息来源，规范政务数据，构建数据接口，以连接数据“孤岛”，实现数据互操作。此外，还要加强数据管理，明确数据责任，确保数据更新有依据、有痕迹、可追溯，保障数据安全[6]。数据整合过程中，数据安全保护非常重要，要加快推进《中华人民共和国数据安全法》的制订工作，为整合共享中的数据安全保驾护航。与此同时，还要及时开展政务信息系统整合清理工作，建立统一的政务信息资源目录体系和数据共享交换平台，尤其是要开展政府部门内部政务信息系统的整合清理工作，建立政务信息资源目录体系和政务信息资源库[7]。通过上述举措实现基层部门信息系统互联互通，政府数据交换共享，从根本上消除“信息烟囱”，实现基层治理现代化。
【本文作者为陕西师范大学哲学与政府管理学院教授；本文系2020年陕西省重大现实问题研究项目“整合信息数据系统，提升应急管理能力和治理水平现代化问题研究”（课题编号：2020ZD19）阶段性成果】
注释
[1][5]唐皇凤、吴瑞：《新冠肺炎疫情的整体性治理：现实考验与优化路径》，《湖北大学学报（哲学社会科学版）》，2020年第3期，第1-13页，第172页。
[2]张振：《利企便民 加快推进政信息系统整合共享——国家发展改革委高技术产业司有关负责同志就<政务信息系统整合共享实施方案>答记者问》，《中国经贸导刊》，2017年第19期，第40-42页。
[3]本刊编辑部：《国家数据共享交换平台正加快建设》，《财经界》，2017年第7期，第23-25页。
[4]李胜：《超大城市突发环境事件管理碎片化及整体性治理研究》，《中国人口·资源与环境》，2017年第12期，第88-96页。
[6]王晓萍、杨沛江：《数据整合共享：探索政务信息系统发展之路》，《上海信息化》，2018年第3期，第25-28页。
[7]王熙：《整合共享视角下自然资源政务信息资源管理与共享交换体系研究》，《中国管理信息化》，2018年第23期，第155-156页。
责编：罗 婷 / 蔡圣楠
声明：本文为《国家治理》周刊原创内容，任何单位或个人转载请回复国家治理周刊微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。