【摘要】为了建设和谐社会和平安中国，不断提升人民群众的安全感获得感幸福感，必须进一步强化风险意识、危险意识和安全意识，综合运用超前管理、风险管理、危机管理、应急管理、安全管理、动态管理和系统管理基本理论与方法，分析当前我国安全管理和应急管理工作中存在的重大现实问题及其深层次根源，探索新时代中国特色社会主义现代化建设进程中安全和应急管理活动的一般规律，为进一步创新和完善国家应急管理体系提供理论依据和决策支撑。
【关键词】应急管理 超前管理 危机管理 安全管理 系统管理 【中图分类号】C916 【文献标识码】A
只有实现国家应急管理体系和应急管理能力的现代化，才能真正实现国家治理体系和治理能力的现代化。中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，人民长期面对各种内忧外患和天灾人祸，这是一个基本国情。这些灾害和危险源种类繁多、发生频率较高、危险区域分布广泛，各类事故隐患和安全风险交织叠加，一旦发生灾害则造成较大损失，严重影响公共安全的因素日益增多。因此，强化国家应急管理体系和应急能力建设，既是一项关系当前人民安居乐业和社会稳定的紧迫任务，又是一项关系国家长治久安的长期任务。
新中国成立后，党和国家始终高度重视安全管理和应急管理工作，始终坚持“安全第一”和“稳定压倒一切”的基本原则，逐步建立和改善国家安全和应急管理体系，不断提高应对各种自然灾害和生产事故灾害的能力，成功地应对了一次又一次重大突发事件，有效地化解了一个又一个重大安全风险，创造了许多抢险救灾的应急管理奇迹，我国安全和应急管理体制机制在实践中充分展现出中国特色社会主义制度的显著优势，我们既可以集中力量办大事，集中力量办要事，集中力量办好事，也可以集中力量办急事，集中力量办险事，集中力量办难事。
但是，我们必须清醒地认识到，当代中国社会的现代化进程，既大大提升了国家安全管理水平和应急管理能力，又大大地增加了各种不确定性的风险因素和危险源。因此，为了建设和谐社会和平安中国，不断提升人民群众的安全感获得感幸福感，满足人民美好生活需要，必须进一步强化风险意识、危险意识和安全意识，进一步创新和完善国家安全管理和应急管理体系。
应急管理体系的基本内涵、主要特征和基本原则
所谓应急管理，一般是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。应急管理包括预防管理、准备管理、响应管理、处置管理和恢复管理等环节。所谓风险管理，一般是指社会组织或者个人用以降低风险的消极结果的决策过程，通过风险识别、风险评估和风险控制等各种风险管理技术，对风险实施有效控制和妥善处理，从而以最小的成本收获最大的安全保障。而所谓危机管理，则是组织为了应对突发的危机事件，抗拒突发的灾难事变，以尽量使损害降至最低点而事先建立的危机防范和灾难应对体系。所谓安全管理，是指组织为实现安全目标而进行的有关计划、决策、组织和控制等一系列管理活动，并运用现代安全管理原理、方法和手段，分析研究和消除各种不安全因素，以预防事故发生。
从上述有关超前管理、风险管理、危机管理、应急管理与安全管理理论及其相互关系分析中可以看出，风险是指某特定事件产生人们所不希望产生的不良、不幸或灾难性后果的可能性，危机是可能产生危险的紧急关键时刻，应急是应对突然发生的需要紧急处理的事件，安全是免除了不可接受的损害风险的状态。尽管风险管理、危机管理、应急管理与安全管理的管理主体、管理机制、管理流程和管理手段各具特色，但其管理宗旨和管理目的是完全一致的，都是为了预防、减少化解和避免各种危险因素，都是为了实现安全目标。其中，预知、预设、预计、预测、预防、预警和预备是应急管理的程序和手段，而防灾、避险、减灾、救灾、抗灾和灭灾才是应急管理的职能和目的。就这个意义上讲，应急管理是一种超前性管理、预防性管理、系统性管理和动态性管理，也是一种风险性管理、危机性管理和灾难性管理，都属于安全管理的范畴。
因此，完善国家应急管理体系的关键在于，牢固树立“安全第一”的安全发展观，不断加强和深化人们对于各种天灾人祸及其根源和危害的认识，在灾难预知和预测的基础上，开展应急管理体系的顶层设计、系统设计和动态设计，对未来各种潜在风险和灾难进行预研、预判、预设、预计、预案、预演、预备、预警和预防。
正确认识各种天灾人祸的根源、危害及其发展变化规律
世界上没有无缘无故的天灾人祸，也没有无缘无故的国泰民安。要实行源头治理、综合治理、依法治理和系统治理，不断完善国家应急管理体系，提升国家应急管理能力和水平，就必须提升人们对于各种天灾人祸的根源、危害及其发展变化规律的认识。
与相对静态的传统农业社会相比较而言，近现代工业社会则处于一种连续性的变革过程之中，而当代知识和信息社会则呈现出一种非连续性的创新模式。在瞬息万变的创新时代里，在复杂多变的现代化进程中，人们看到了日新月异的社会进步，同时也必然面临伴随社会变革所带来的各种新的社会问题、社会风险、社会危机和社会灾难。这个世界充满着太多的不确定性，似乎一切都在变化，好像一切都不可靠，天灾人祸就是重要体现。所谓“天灾”，如地震、台风、海啸、洪水、雪灾、泥石流等等，其实都是自然运动变化的必然过程，有其内在的发展变化规律，只是人们尚未完全认识这些规律而已。出于无知或无视，人们才将这些必然要发生的自然现象视为偶然现象和突发事件。所谓“人祸”，如社会动乱、恐怖袭击、群体事件、经济危机、文化污染和生态灾害等等，其实都是社会政治经济文化活动发展变化的必然过程，也具有其内在的发展变化规律，只是人们尚未完全认识这些社会规律、政治规律、文化规律和经济规律而已。出于无知或无视，人们才将这些必然要发生的社会现象视为偶然现象和突发事件。
自然界有其运动变化的自然规律，人类社会有其发展变化的社会规律，人们的思想和行为也有其内在的思维逻辑和行为规律。所谓规律，包括自然规律、社会规律和思维规律，是指普遍存在于自然、社会和人类思维运动及其发展变化过程中的内在联系和必然联系。就其客观必然性上讲，任何一种天灾人祸，都具有不可避免的必然性，不是偶然发生的突发事件。可以说，世上没有紧急和突发事件，之所以紧急和突发，是因为人们对自然、社会和思维规律的认识不够。如果一切尽在意料和掌控之中，那么世上就没有什么突发和紧急事件了。
因此，应该居安思危，坚持“安全第一”和“预防为主”的基本原则，建立和完善超前性风险危机和灾难应急管理体系，完善安全治理的责任制度，有效防范、避免、减少和化解各种风险、危机和灾难；全面开展有关安全和灾害的基础理论研究和应用对策研究，不断深化和提升人们对于各种天灾人祸及其危害与根源的科学认识，开展全民防灾、救灾和安全教育，在全社会树立“责任重于泰山”的安全责任意识，不断提高人们知灾防灾和救灾应急管理能力。
全面树立以人为本的安全理念和“安全第一”的安全发展观
要想国泰民安和长治久安，就必须坚持以人为本的安全理念，坚持“安全第一”的系统动态适应发展观，并在此基础上进一步强化和完善国家安全和应急管理体系。
发展并不是目的，不能为了发展而发展，人才是发展的根本目的。改革开放初期，我们确立了以经济建设为中心的发展目标，极大地解放和发展了社会生产力。但是，一些地方却出现了片面发展经济、强调效率优先、忽视公平等问题，由此造成了收入差距扩大、环境破坏和文化污染等新问题。可见，任何一种极端化和片面化的发展理念和发展模式，都是行不通的，也都必然造成各种各样新的问题和风险。为了应对和解决上述问题，党和国家逐渐强调“两手抓”，一手抓物质文明，一手抓精神文明，还特别强调这两手都要硬，并不断转变发展布局和发展思路，从经济建设、政治建设和社会建设三位一体协同发展，到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体科学发展，再到十八大提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。这一演变过程真实记载了党和国家工作重心转移的轨迹，真实反映了国家发展战略目标逐步深化和完善的历程。所以，只有坚持“安全第一”的原则，牢固树立系统的安全发展观，才能不断优化和完善国家应急管理体系，不断提高国家应急管理能力。
实现应急管理规范化、制度化和法治化
法治手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段，也是建设法治政府的必然要求。加强应急管理的法律法规建设，提供科学的法治保障是实现国家应急管理体系法治化的必然要求。国家应急管理体系，是有关应急管理的制度体系，包括应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制体系。而国家应急管理能力，则是应急管理制度执行能力的集中体现，是国家利用应急管理资源应对突发事件的能力。要推进应急管理体系和应急管理能力现代化，就要适应时代变化，不断创新和完善国家应急管理体制、机制和法制，实现应急管理的规范化、制度化和法治化，运用法治思维和法治方式提高应急管理水平。
当前我国有关应急管理的法律法规主要有：《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和国传染病防治法》等。现有的应急管理法律法规是以原来政府职能部门为应急管理单位而制定的，存在应急管理职能分散、应急管理权责不清、应急管理机制不健全、应急管理保障措施不完善等诸多问题，不能适应国家应急管理体系和应急管理能力现代化建设的需要。国家应急管理部成立之后，虽然表面上建立了统一的应急管理对象、应急管理职责和应急管理程序的国家应急管理体系。但是，由于原来公安、消防、水利等部门单行法中存在应急管理职责职权不协调的法律冲突，国家应急管理部不能很好地统一领导、指挥和协调国家应急管理体系。为了理顺国家应急管理体系的体制和机制，就必须进一步完善国家应急管理法制，为国家应急管理体系和应急管理能力现代化建设提供法治保障。
建立和完善国家应急管理体系支持系统
国家应急体系的支撑体系，包括应急管理理论、经济保障、科技装备、政策法规、专业人才团队等体系。实现国家应急管理体系和应急管理能力的现代化，必须建立和完善国家应急管理体系的支撑系统，充分做好各种应急准备，防患于未然。要优化学科建设和专业设置，加强基础理论研究和相关应用技术研究，为应急管理提供理论支撑；要建立各种应急物资储备制度，实行单独的应急资金预算，为应急管理提供充足的经济支撑；要大力发展相关产业，提高应急管理科技装备水平；要完善政策法规体系，实现应急管理的制度化、规范化和法治化；要加强队伍建设，建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍。
（作者为北京大学政府管理学院教授，博导，北京大学国家治理研究院研究员，中国传媒大学国家治理研究院研究员）
【注：本文系北京市社会科学基金重大项目“正确处理政府和市场关系研究”（项目编号：19ZDA15）、巴中市应急管理局委托项目“巴中市乡村振兴安全保障”和北京大学公共治理研究所专项课题资助研究项目“社区公共卫生事件应急管理体系建设研究（项目编号：YQZX202004）阶段性研究成果】
【参考文献】
①张海波、童星：《中国应急管理结构变化及其理论概化》，《中国社会科学》，2015年第3期。
②薛澜、刘冰：《应急管理体系新挑战及其顶层设计》，《国家行政学院学报》，2013年第1期。
③侯佳儒：《做好应急管理体系和能力现代化法治保障》，《经济日报》，2019年12月12日。
④王泉：《大数据时代应急预案如何实现数字化》，《中国应急管理报》，2019年12月7日。
责编/张忠华 美编/杨玲玲
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