【大国小鲜@基层之治】
王丽萍（北京大学政府管理学院教授，国家治理研究院研究员）
郭凤林（北京外国语大学国际关系学院讲师）
在过去几十年中，政府改革始终与改进公共服务的具体目标联系在一起。其中，公共服务似乎不仅已经取代了曾经主导公共管理的组织相关研究（组织有效性研究）而成为公共管理的主导问题，也成为公共政策议程中居于突出地位的重要政策议题。与此相关，什么是更好的公共服务，以及如何改进公共服务供给，就成为学术研究和相关政策实践的重要问题，而社区则常常被作为改进公共服务的重要主体，被寄托了改进公共服务的角色期待。正如习近平总书记日前在吉林考察时强调，“推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱。”
一般而言，一个社区是指由共享同一环境并相互影响的人们所组成的群体。在社区中，人们分享共同的目标、信念、资源、偏好、需要、风险以及其他可能存在的共同的条件，这些特征影响着群体成员的认同及其凝聚性水平。
社区是一个空间概念或地域概念，又不仅仅是一个空间概念和地域概念，其复杂的社会、文化乃至政治内涵使不同社区有着不同的内部结构和行为特征，对于公共服务的影响也存在不同程度的差异。因此，作为与公共服务改革相关的重要概念和重要主体，“社区”不仅仅是一个技术术语，更是一个有着复杂而微妙内涵的概念。但是，在公共服务相关讨论中，社区似乎被视为一个给定的共同条件或背景，其内涵及现实表现的差异性则往往被有意无意忽略了。
经济发展水平与地方内部差异维度上的社区
社区首先是一个空间概念或地域概念。这意味着社区不仅是一个与国家整体或中央相对的局部概念，其所处的具体地理位置及其特点在很大程度上界定着社区的特性，或者本身就已成为社区属性的一部分，因而对社区具有复杂的影响。
在影响社区特性的诸多因素中，社区所属地域的整体经济发展水平，在很大程度上影响着社区对不同公共服务的需求状况，以及在公共服务供给中的参与能力。在这种意义上，处于经济发展不同水平上的发达国家与发展中国家对于不同的公共服务有不同的需求（如发展中国家和地区在生活用水方面仍然面临很大挑战），而社区对于公共服务供给相关问题的回应能力也存在不同程度的差异。这一维度是今天有关社区与公共服务相关讨论的一个重要分析视角，也有助于理解不同类型国家和地区给予社区参与公共服务供给的不同意义。
源于20世纪70年代中后期的公共管理改革，其后更进一步发展为旨在通过管理主义改革，将公共服务交由私人部门，并以网络治理实现一体化和具有回应性的公共服务。社区作为网络治理的组成部分，在公共服务供给中发挥作用，是“分散治理时代”公共服务的突出特点，也是发达国家面临经济紧缩等问题时“减小政府规模同时维持公共福利模式的方式”，在社会资本急剧衰落的地方还被视为激发共同体意识和公民活力、促进积极公民权的重要途径。发展中国家和地区的社区在治理包括公共服务供给中的参与，则被赋予推进民主化的期待，有时还被认为是国家推卸公共服务供给责任的一种手段。
不同类型国家和地区在这一维度上的差异，也不同程度地存在于一个国家内的不同地区之间以及同一地方的不同社区之间。譬如，一个国家内部的不同地区之间，特别是在经济发展不均衡的国家，不同地区的社区之间在公共服务需求以及应对不同需求的能力之间的差异，使得有关社区参与公共服务的理解不能再无视经济发展水平这一维度的影响。
类似的影响也存在于同一地方不同社区所处的具体位置。不同社区所处的特定位置在很大程度上已提示了不同社区的结构（包括构造与组织特点等）以及与此相关的应对治理问题的意愿、能力和资源状况。在广义的城市，同一城市中的不同社区可能处于城市中心区域、城市外围区域或是农村。这些不同区域的社区在公共服务领域所面临的问题也不一样，应对这些问题的能力以及公共服务供给水平也表现出明显的差异。总体上，农村社区在教育、医疗、基础设施等方面所面临的问题远比城市社区要多，而在应对这些问题方面的资源和能力则不及城市社区。某种程度上，社区的公共服务供给能力是社区组成与结构的一个结果。
谁的社区，以及社区如何运作？
社区作为一个基本社会单元，但并非一个仅具有自然属性的空间地域单位。应该说，共同的地域只是提供了一个社区的地理基础或空间基础，社区的生命力则来自生活于共同地域基础上的不同行动者所组成的群体。不同社区是由不同行动者构成的，同时还常常表现出不同的结构特征与互动关系特征。在这种意义上，社区本身就构成了一个重要的语境。因此，在分析社区与公共服务这一议题时，关注生活于特定社区的行动者就非常重要。
对社区的不同界定影响着人们对社区行动者的一般理解。在宽泛意义上，社区可能包括地方公共权力部门（地方政府）、市场、非营利组织（NPOs）以及个人。这些都是社区公共领域的重要行动者，而在不同经济、社会、政治与文化背景中其重要性则存在不同程度的差异。对社区不同类型行动者的这种分析，是与社区所处的社会、经济、政治及文化背景联系在一起的。不同制度背景在很大程度上已经规定了不同类型行动者的活动方式与限度，是不同类型行动者在公共服务领域采取具体行动的重要约束条件。
即使是在较为狭窄的意义上仅将社区理解为由共同生活在某一地域基础上的人群所组成的共同体，静态意义上社区成员的结构，如在社会经济意义上（包括受教育水平、职业分布、收入水平等）的同质性或异质性，以及社区成员的来源结构（如长期居住在本地的人口或是流动人口）等所导致的社会横向差异与纵向结构（社区内部分层），都可能在过程维度和结果维度上影响社区在公共服务领域的参与。发达国家普遍存在的主要体现为由具有同质性的人群所形成的居住区域（neighborhood）的社区，就明显不同于发展中国家城市化过程中大量出现的由流动人口组成的社区，而在大城市的边缘则存在很多人口结构非常复杂的社区。
在动态意义上，由不同类型、不同层级行动者所组成的社区实际上还是一个博弈生态（an ecology of games）。社区在动态意义上的运作很大程度上是静态意义上社区结构互动的结果。
如果在历史维度上对社区进行笼统划分的话，社区可以简单划分为传统社区（traditionalcommunity）与非传统社区（non-traditionalcommunity），而非传统社区往往也是相对比较新的社区（如发展中国家城市化过程中新出现的社区）。一般而言，传统社区也是本土社区和地方社区（indigenousand local communities），其内部秩序是历史形成的，而不是由社区权威强加的，社区的构成和结构较为稳定，有较为明确和稳定的领导者，公共服务的生产和分配也遵循社区共同认可的伦理原则和长期形成的做法；新社区往往具有构成较为多元且不稳定的特点，因而需要一个集中的权威（包括政府）为社区成员创造共享的价值观与行为规范，进而创造社区秩序。在社区秩序不确定的新的社区，决策机制可能不明确也不稳定，公共服务的生产与分配机制也可能处于经常的变动中。因此，不同类型的社区在公共服务生产和分配中可能会遵循不同的逻辑，也会有不同的决策机制，并导致不同的公共服务供给能力以及不同的分配结果。
社区秩序和规范既设定了社区行动者的共同目标，也在很大程度上设定了社区行动者的行为边界和行动方式。不同的社区有着不同的结构，也决定了不同社区的决策机制和领导力状况，进而影响着社区在公共服务领域的行动能力和供给状况（如公共服务的普遍水平，公共服务在社区内不同个体之间的分配状况等）。
社区在公共服务供给中的角色
社区在公共服务领域的参与过程中可以扮演不同的角色——公共服务的生产者、分配者或消费者/使用者。不同的角色期待不仅与社区所处的社会经济文化背景密切相关，与一个国家整体的公共服务水平有关，还与社区本身的具体属性直接相关。
社区本身就是公共服务的消费者和接受者，或者说就是由接受公共服务的个体所组成的，因而作为公共服务接受者也可理解为社区固有的角色，也是一种消极角色。但是，作为公共服务接受者，社区所获得的公共服务的数量、质量以及公共服务在不同个体和家庭之间的分配是否公正等，直接影响着社区在公共服务领域其他角色如生产者和分配者的扮演。使用公共管理（服务）领域的流行话语，这种关系可以表述为，社区是公共服务的使用者，不同的用户体验影响着社区（用户）在公共服务生产与分配过程中的参与。
在这种意义上，社区在公共服务领域的参与就形成了一个参与梯度。借用阿恩斯泰因（SherryR. Arnstein）的概念就是参与的阶梯（ladderofparticipation）。当然，这里的参与用英文表达是involvement，而非阿恩斯泰因所使用的participation。在社区公共服务领域参与阶梯的最底端是社区作为公共服务的消极接受者，在阶梯的最上端则是社区作为公共服务的生产者与分配者。在阶梯的最上端，社区不仅被视为公共服务领域政府的伙伴，甚至主导了公共服务的生产与分配，因而可以视为社区参与公共服务的积极角色。
在公共服务领域，不同国家对社区给予不同的期待，即除了作为公共服务的接受者之外，社区还被期待作为公共服务的交付者（deliverer）乃至生产者。公共服务的生产者角色指社区成员个体或组织起来作为共同生产者（co-producer）与公共服务传统提供者如政府和专业部门等共同生产公共服务，以提高公共服务供给效率。社区成员凭借其知识、资源（时间、精力、技能甚至金钱）、对地方真实需求的了解以及对其他成员的积极影响等，一旦参与公共服务的生产，其贡献往往是倍增的。
还有观点将共同生产概念限定为共同交付（co-delivery），具体而言，是通过社区成员个体及其家庭与专业人员在平等和互惠的关系中提供公共服务。依据参与的阶梯所提示的不同参与水平，虽然共同交付似乎是相对于共同生产较低的参与层级，但这一过程的分配效率（速度、针对性等）直接影响着社区成员对于公共服务的感受性和“用户体验”，也涉及公共服务分配中的原则和伦理倾向。
因此，社区在公共服务领域被赋予怎样的角色期待，以及社区是否具有实现这些角色期待的能力和资源，也是思考社区与公共服务这一议题的重要思考维度。
社区与公共服务改进：若干经验证据
在分散治理时代，无论是社区还是公共服务都成为恰逢其时的概念，而二者的结合对于作为公共管理核心的公共服务改进似乎也是最好的选择。的确，无论是赋权于社区，使其充分参与公共服务的生产和分配，还是扩大公共服务范畴并提升公共服务质量，“社区”和“公共服务”因与时代精神相吻合而获得了广泛的社会接受基础。
无论是“社区”还是“公共服务”都不是常量，而社区参与公共服务供给所产生的影响也极为复杂。相关经验证据表明，发达国家的不同社区对于公共服务供给有不同的影响，发展中国家社区参与对公共服务供给的影响则更为复杂。
虽然公共服务涉及诸多专业性和技术性问题，但社区不是一个技术术语，社区公共服务参与本质上也不是一个技术性问题。与此同时，社区不应因其在促进共同体意识、增强共同体凝聚力、推动公民权利发展以及民主化方面的作用而使其在公共服务供给中的作用被符号化和教条化。社区在社会、经济、文化与政治等诸多维度上的不同特性，使其对公共服务的需求、回应各种需求的能力等都存在不同程度的差异。因此，社区参与对公共服务的影响也极为复杂，应将社区与公共服务置于语境分析框架中加以理解。
这种语境分析并非否定社区对于改进公共服务的可能的积极影响，而意在强调应避免将社区与公共服务改进简单联系在一起，进而社区参与一定会导致公共服务改善的线性思考。将社区参与对公共服务的实际影响置于语境分析框架中加以理解，有助于弥合有关社区参与公共服务供给的流行话语与社区公共服务参与的实际效果之间的差距，使相关政策启示更加明确和更具针对性。
在宽泛意义上由政府、市场、非营利组织（NPOs）、家庭和个人所组成的社区，充斥着有关美好生活的不可调和的理解，而围绕公共服务的争论也无法仅依据其名义指示物（如教育、医疗等）得到恰当的理解和评价。这就使社区与公共服务的语境分析更为必要，也更有意义。
改编自《国家治理现代化研究》第五辑，中国社会科学出版社2020年7月版
