摘 要:近年来，各地积极推进政府公益建设项目。这一方面有利于推动地方经济社会发展，加速新型城镇化进程，提高公共服务水平；另一方面，也出现了委托代理关系不健全、责任落实不到位等诸多问题。为此，需要严格规范政府与业主、业主与技术经济服务单位、政府与审查审批部门各委托代理关系，以全方位责任落实倒逼全过程投资控制落实。
关键词:政府公益建设项目 委托代理关系 责任落实
【中图分类号】F284 【文献标识码】A
政府公益建设项目是指全部使用财政性资金或财政性资金占主导地位的公益建设项目。近年来，各地政府大力实施公益建设项目，推动了当地经济社会发展，加速了新型城镇化进程，提高了公共服务水平。与此同时，也出现不少问题，主要表现为现行投融资体制下，委托代理关系不健全，导致项目管理责任落实不到位，从而造成投资、成本和风险失控。
委托代理关系不健全导致责任落实不到位
政府与业主的委托代理关系不够明晰，项目业主责任落实不到位。政府公益建设项目的投资者是政府，建设者是业主，政府是委托人，业主是代理人，从理论上说，业主应当对政府负责。但在实际操作中，政府与业主的法律责任关系却不够明晰，业主对项目投资、进度、质量、安全、运营等需承担何种责任，政府如何对项目绩效进行评价、对业主进行考核，都缺乏严格的可操作的规定。项目业主负责制、项目法人负责制和终身责任制没有相应地建立健全，责权不统一，出现管理碎片化，带来履职缺位。特别是在业主责任没有明确的情况下，更无法将责任分解细化到相关个人头上，从而形成责任虚置。而一旦业主在项目决策、实施、监督、验收等环节主体作用得不到充分发挥、主体责任得不到有效落实，就容易导致投资管控不力、投资效果无法保证，使得项目超概预算成为普遍现象。在这种情况下，代理人将难以实现委托人的目标追求，委托人也可能会面临利益受损的局面。
业主与技术经济服务单位的委托代理关系不够明晰，技术经济责任落实不到位。由于业主的相关业务素质能力普遍不高，又没有借助第三方力量予以弥补，因而在与技术经济服务单位的委托代理关系中处于相对不利的地位，无法对勘察、设计、监理等环节进行准确的评估，难以及时纠正基于信息不对称所产生的问题，全过程动态监控跟不上，工程在技术经济环节失控的可能性就会增加。另外，也没有通过完善的契约关系，明确界定业主与技术经济服务单位双方的权利义务与责任，将责任分解落实到具体操作者身上，致使技术经济服务单位责任落空。再加上没有对技术经济服务单位制定相应的经济和信用惩戒措施，难以形成刚性约束、有效预防和控制道德风险。
政府与审查审批部门的委托代理关系不够明晰，审查审批责任落实不到位。履行审查审批职能的部门代表政府行使职权，理应就审查审批结果对政府负责，但实践中却出现了权责脱节、有权无责，自由裁量权较大，履职行为不够规范到位等现象。具体来说，部门在履职过程中，一是部门内部没有将工作责任分解落实到分管领导和具体承办机构承办人，真实性、完整性、合规性难以保证，技术与经济割裂；二是多部门、多环节审查中协同联动不够，信息互通共享不足，导致监管脱节。在这种情况下，对设计深度、技术方案、工程造价、施工组织和技术管理等缺乏严格审查，使得该发现的问题没有及时发现，已经发现的问题也没有及时通报业主及相关部门，就会导致项目“带病运行”或放任自流。事实上，未批先建、补办手续，投资估算不实，缺项、漏项较多，以及资金审查缺位等审查审批把关不严造成的问题均不同程度存在于现实中 。
项目投资管理责任体系不够明晰，责任追究落实不到位。以上三个方面的法律责任关系不明晰，就会导致政府公益建设项目投资管理责任体系不健全。这样一来，既不能明确责任，也无法落实责任，更谈不上追责。当项目论证出现重大失误，或者业主、勘察、设计、施工和监理单位由于设计或管理原因导致变更等情况时，如果缺乏追责问责的约束惩戒机制，对事中事后违法违规行为查处不力，对责任人追究不到位，甚至找不到承担责任的人，不能依法依规进行责任追究，一方面将难以挽回损失，另一方面也会姑息纵容违规行为，导致恶性循环，积重难返。
以全方位责任落实倒逼全过程投资控制落实
针对政府公益建设项目管理过程中存在的问题，必须全面树牢责任意识，压紧压实责任链条，在厘清三个关系，即政府与业主、业主与技术经济服务单位、政府与审查审批部门关系的基础上，强化责任追究，坚决以全方位的责任落实倒逼全过程的投资控制落实。
严格规范政府与业主关系，落实业主责任。项目业主责任是最基础的责任，应通过合同形式严格界定政府与业主法律责任关系，严格落实项目业主投资全过程负责制。一是要求依法组建项目法人。对未组建项目法人（项目部）或者项目法人综合能力不符合要求的，一律不予审批可行性研究报告。二是赋予业主明确职责。赋予业主投资主体地位，促使其将业主责任分解细化到岗到人，依法落实各项制度，特别是项目业主终身负责制、终身追责制，使业主对项目成本、质量、安全、进度全过程负责。三是严格对业主进行考核。制定业主绩效考核及薪酬奖惩办法，明确总体目标和具体项目考核的工作标准，规定相应奖惩措施，根据考核结果严格兑现。
严格规范业主与技术经济服务单位关系，落实技术经济责任。以合同形式规范业主与技术经济服务单位的法律责任关系，约定双方权利义务、违约责任和失信惩戒等条款，并按规定报相关行业主管部门和发改部门备案，督促技术经济服务单位将责任落实到具体技术业务人员头上。委托第三方机构，加强动态评估监控，及时纠正技术经济服务单位违约行为。业主或下一环节服务单位应对上一环节进行全面评估，明确上一环节达到相关要求才能进入下一环节，从而确保咨询内容达到深度要求，勘察真实、准确、完整，设计科学合理，深度符合规定要求，监理充分履行职责。建立“红黑名单”制度，技术经济服务单位应对其服务成果质量终身负责，有不良行为的进行信息公示，强化信用约束。
严格规范政府与审查审批部门关系，落实审查审批责任。一是要规范审查审批职责，明确政府对审查审批部门所授权限，坚持“谁审批、谁负责，谁签字、谁负责”，分解审查审批部门责任，确保责任落实到具体审批工作人员身上。二是要加强全过程诸环节各阶段审查审批工作，在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审查项目建议书、可行性研究报告、初步设计、投资概算、节能评估等，并予以公示，为项目投资管理安上一道“防护链”。三是要强化各审查审批部门协同联动，实行项目可行性研究与工程估算、初步设计与工程概算、施工图设计与工程预算一并审查，按照“估算控制概算、概算控制预算、预算控制结算”原则，严格概预算执行和造价控制，确保技术与经济有机统一。
严格规范责任追究制度，落实失职行为追责问责。建立政府公益建设项目全过程投资绩效考核和后评价体系，落实政府投资责任倒查追究机制，综合运用经济、法律和行政手段，依法纠正和查处项目投资建设中的各种违法违规行为。例如，所有工程变更导致的超支，必须先查明原因，在依法依规完成责任追究后，再依程序办理变更手续。项目业主单位因管理不善、故意漏项、报小建大等造成工程变更超概预算的，视情节给予限期整改、扣减绩效薪酬、暂停项目建设、暂停投资安排等处罚。技术经济服务单位因过错造成投资失控的，视情节轻重进行处罚；造成损失的，依法承担赔偿责任。项目审查审批和相关行业主管部门未履行项目管理和监督责任造成投资失控的，视情节轻重责令限期改正。对上述单位直接负责的主管人员和其他责任人员，依法严肃追究责任，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
【本文作者为湖南大学兼职教授，湖南省岳阳市原常务副市长】
责编：司文君 / 罗 婷
声明：本文为《国家治理》周刊原创内容，任何单位或个人转载请回复国家治理周刊微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。