摘 要:当前我国面临复杂的国内外形势，国民经济亟需实现向“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局转变，而这一转变离不开“放管服”改革的深入推进。“放管服”改革作为转变政府职能、优化营商环境的重要举措，在激发市场活力方面已经显现明显成效。在下一步的改革实践中，应着力通过改革适应宏观形势变化、激发市场主体活力、提高民众办事便利度、增强社会创新活力。
关键词:“放管服”改革 企业竞争力 民众便利度 市场活力
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
020年8月24日，习近平总书记在主持召开经济社会领域专家座谈会时，提出要“以畅通国民经济循环为主构建新发展格局”，“推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。这既为我国克服贸易保护主义和新冠肺炎疫情影响等不利因素，实现国民经济的快速回暖注入了“强心剂”，也为我国应对百年未有之大变局，实现中华民族的伟大复兴锚定了“方向标”。要形成“以国内大循环为主体”的新发展格局，就必须进一步激发市场活力，充分挖掘国内需求，这也给“放管服”改革提出了新问题和新要求。
适应宏观形势变化
我们应清醒地认识到，虽然全球化是趋势，但这并不意味着各国在核心利益上的“隔阂”不再存在。除逐渐抬头的贸易保护主义外，当前新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，这无疑也再一次给全球化生产网络带来了沉重打击。上述两方面原因使得我国国民经济的国际循环通道受到阻滞，从而需要重新审视和调整出口导向型经济在国民经济格局中的地位和作用。相比其他两驾“马车”，出口对于国民经济增长的驱动力不够稳定，甚至有时会“背道而驰”。据国家统计局数据，自2010年以来的10年里，“货物和服务净出口”对国内生产总值增长的贡献率呈现出较大波动趋势，甚至在半数以上（6年）的时间里这一数值都是负数。
从上述宏观背景可以看出，习近平总书记提出的“以畅通国民经济循环为主构建新发展格局”重要论断正当其时。为应对国内国际经济形势变化，我国应继续深化“放管服”改革，着力从以下两方面寻求突破：
第一，继续挖掘国内市场潜力，完成向国内循环为主体的转变。要推动国民经济发展格局向“以国内大循环为主体”转变，我国必须摆脱以往对于出口导向型经济的过分依赖，充分挖掘国内市场的潜力。而要做到这一点，就必须为保证国内经济循环通道的畅通扫清障碍。应继续深化商事制度、财税体制、医疗教育及户籍政策等领域改革，努力为国民经济的内部循环营造良好环境。从“放”的角度看，应通过“行政审批改革”等措施进一步简政放权，将政府不该管、不能管的事项交给市场和社会；从“管”的维度看，努力推广“综合行政执法改革”等改革措施以规范执法过程，既给企业留足空间，也帮企业守住底线；从“服”的角度来看，贯彻落实“一网一门一次”改革等做法，在政务服务的利企便民转型方面下足功夫。通过以上措施充分激活企业活力，营造出公平有序的市场运行环境，提高民众消费能力和消费热情，为我国国民经济发展格局向“以国内大循环为主体”转变奠定坚实基础。
第二，进一步改善国际营商环境，实现国内国际双循环相互促进。尽管外部环境的变化使得出口对我国国民经济增长的贡献呈现出较大波动，但这并不意味着我们要放弃经济格局中的外向型部分。客观来看，作为“三驾马车”之一，出口仍是并将长期是我国经济增长的主要驱动力之一，我们仍需通过“一带一路”等良性合作机制同世界各国进行贸易往来。在“走出去”方面，应积极通过“放管服”改革来推动相关产业转型升级，增强相关产品的国际竞争力，逐步向全球价值链分工的上游攀升；在“引进来”方面，应深入探索新一轮“放管服”改革的措施，努力实现营商环境的持续优化。
激发市场主体活力
企业是最重要的市场主体，是国民经济的“细胞”，其生产和经营状况决定着国民经济发展的走向。要继续激发企业经营活力，应进一步做好以下几点：
第一，全面营造新型政商关系。2016年全国“两会”期间，习近平总书记首次提出了要构建“亲”“清”新型政商关系。习近平总书记解释道：“所谓‘亲’，就是要坦荡真诚同民营企业接触交往，特别是在民营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难。所谓‘清’，就是同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权钱交易。”为营造这一新型政商关系，我国政府应继续推动“放管服”改革。在“放”方面，应通过“行政审批改革”等措施来降低企业生产经营活动所负担的行政成本；在“管”方面，应强化柔性管理、人性化管理；在“服”方面，深入推进“一网一门一次”和数字政府建设等改革措施，切实解决以往“门难进、脸难看、事难办”等困扰企业的“老大难”问题，拉近政企之间的距离。
第二，减少企业市场经营障碍。企业自登记注册起，便要长期与政府各个部门打交道，办理与市场准入、环保评估及安全生产等多个环节相关的手续，但经常因为政府办事流程繁琐、效率不高而错失发展机遇。为此，我国政府应深入推广“多证合一”“证照分离”等措施，着力解决这一问题，减少企业生产经营过程中面临的阻碍。除正常的市场竞争外，企业的生产经营过程中还面临着各种不确定性因素带来的诸多压力，针对这一情况，我国政府也应努力通过“放管服”改革来为企业“排忧解难”。新冠肺炎疫情对我国经济带来冲击，企业经营受到影响。今年的政府工作报告指出：“深化‘放管服’改革。在常态化疫情防控下，要调整措施、简化手续，促进全面复工复产、复市复业。”要想进一步消除企业在疫情防控常态化下的经营障碍，就必须贯彻落实上述举措。
第三，增强企业自主治理能力。增强企业的自主治理能力既是企业提高市场竞争力的结果，也是市场经济的内在要求。事实上，企业作为最为活跃的市场主体，具有较强的自主治理意识和能力，同时作为最为广泛的市场主体，企业自主治理的重要性不容忽视。我国应通过“放管服”改革收回以往伸得过长、伸得过多的“手”，给企业留出足够的自主治理空间，敢用、善用企业的自主治理。应积极推广地方政府在增强企业自主治理能力过程中的有效做法。比如，江西省允许部分企业自主环保验收，重庆市推行企业名称自主申报登记，山东省开展企业技能人才自主评价等。只有通过“放管服”改革进一步肯定企业的自主治理能力，并使其发挥重要作用，企业才能逐渐建立良性的自主治理机制。
提高民众办事便利度
“放管服”改革的“服”就是“优化服务”，提高服务质量。而如何有效地服务于人民，实现服务便民化则是重要内容之一。“便民化”就是要一切以人民群众利益为中心，从而设计体制变革、机制运行、技术手段应用等内容。具体说来，就是“充分运用信息化技术，构建基于政府层面的行政审批供应链系统，实现审批业务集成、审批数据集成、政务服务集成。由集中审批到集成服务，体现了行政审批制度改革的自然演进，也是政务服务中心自身作用和价值实现的主动作为的过程，它对促进政府职能转变、推进行政体制改革以及建设人民满意的服务型政府都有着显著作用。”[1]为此，人民满意，即“便民化”已经成为衡量深化“放管服”改革成效的重要标准之一。要继续通过“放管服”改革提高民众办事便利度，就必须做好以下几点：
第一，继续推动证件办理便捷化。我国政府应继续积极探索“不见面审批”“马上办网上办一次办”“一枚印章管审批”“一门式一网式”等行之有效的措施办法，以方便企业和群众办事创业、有效降低制度性交易成本，加快转变政府职能和工作作风，提升政府治理能力和水平。[2]具体而言，各相关部门应从户籍制度、交通管理、教育医疗等领域继续探索“一证通行”“异地办理”“线上办理”等做法，方便人民群众办理各种证件，激发民众的创业创新动力。
第二，建立多种利益诉求表达机制。“放管服”改革不仅表现在直接为民众提供便捷的办事通道上，还表现为各地各级政府与民众之间建立起密切关系。应进一步探索干群之间的沟通渠道，为民众建立多种利益诉求表达机制。比如，通过继续完善12345政府便民服务中心等做法，努力做到让民众足不出户，就可以咨询各种问题、提出诉求，并得到及时反馈和解决。各级党政干部应牢固树立以人民为中心的发展思想，把老百姓满意不满意作为衡量工作成效的标准，谨记“群众利益无小事”，加快整合型平台系统的升级工作，全面提升智能化水平，切实解决群众的操心事、烦心事和揪心事。概括起来，一方面通过“放管服”改革优化营商环境、促进国民经济持续健康发展；另一方面也应着力改善民生、方便群众、促进社会和谐，不断满足广大人民群众对美好生活的需要。[3]
增强社会创新活力
党的十八大以来，“大众创业、万众创新”作为国家战略，在全国范围内掀起了一股创业创新的风潮。从中央到地方政府陆续出台一系列优惠政策支持创业创新。要使得“放管服”改革继续深入激发社会创新活力，各级政府还应着力解决以下几点问题：
第一，继续增加就业机会。要想创造更多的就业岗位，“放管服”改革应“坚持市场主导，搞活双创主体”，并且注重发挥市场对配置资源的决定性作用。在具体措施上，应注重结合科技、教育和国有企业等改革，以放开市场、放活主体为目的，通过环境营造、制度设计、平台搭建等方式，聚焦新兴产业和创新型初创企业，努力增加就业机会，培育全社会创新创业的内生动力。
第二，高效推动产业转型升级。数字时代的到来使得“数字化转型”几乎成为每个企业都亟需面对和解决的命题，新冠肺炎疫情的蔓延更使得各个企业不得不缩短完成这一转型的进程，以线上收入弥补线下损失。虽然“数字化转型”具有“乘数效应”，能够使得企业获得更高的效益，但这种转型却具备较高的门槛，能不能转、能否转得好是困扰中小微企业的问题。为解决中小微企业“数字化转型”面临的实际困难，各级政府应继续深化“放管服”改革，并着重突出“服”这一点。2020年5月，国家发展改革委联合17个部门和145家单位共同启动了“数字化转型伙伴行动（2020）”，紧密围绕解决中小微企业“不会转、不能转、不敢转”问题。各级政府应继续实施类似的技术帮扶和税收优惠等政策，帮助企业完成转型升级，提高企业的改革创新能力，鼓励企业攻克核心技术难题，向全球生产供应链的顶端迈进。
第三，大力减少政府对市场干预。优化营商环境就是要以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境。而要做到这一点，我国仍需通过“放管服”改革来最大限度减少政府对市场资源的直接配置，减少政府对市场活动的直接干预，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本，更大程度激发市场活力和社会创造力，增强发展动力。
第四，持续完善各部门间协同互联机制。要想让“放管服”改革持续发力，不仅要注重以解决民众需求为目标的集约化审批流程重构，还要把着力点放到加强系统集成、协同高效的机制优化上来，真正建立起审管一体化的联动机制、管服一体化的协同机制，并形成一批不可逆而可复制的改革成果。
结语
当前我国面临复杂的国内外形势，国民经济亟需实现向“以国内大循环为主体”新发展格局的转变。习近平总书记强调，要“以深化改革激发新发展活力”。随着我国迈入新发展阶段，改革也面临新的任务，必须拿出更大的勇气、更多的举措破除深层次体制机制障碍，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。我国“放管服”改革仍然在路上，我们仍有需要进一步完善的地方。为此，持续强化行政审批制度改革的“市场化”“社会化”“法治化”“标准化”“精准化”“便民化”，既是“放管服”改革的发展趋势，也是其必然要求。[4]除此之外，还应该注重要把制度优势转化为治理效能，助推新时代我国政府治理体系与治理能力现代化。[5]只有不断深化改革，才能进一步利企便民，激发社会创新的活力，并持续释放出更大的市场创新能量。
【本文作者为中国人民大学公共管理学院教授；中国人民大学公共管理学院博士研究生门理想对本文亦有贡献】
注释
[1]艾琳、王刚、张卫清：《由集中审批到集成服务——行政审批制度改革的路径选择与政务服务中心的发展趋势》，《中国行政管理》，2013第4期，第15-19页。
[2]《中办国办印发意见 部署深入推进审批服务便民化》，中国政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2018-05/23/content_5293042.htm，2018年5月23日更新。
[3]庄嘉声：《深化“放管服”改革 激发市场主体活力——学习6.25全国电视电话会议精神的体会》，《中国行政管理》，2019年第7期，第11-14页。
[4]王丛虎、门钰璐：《“放管服”视角下的行政审批制度改革》，《理论探索》，2019年第1期，第91-96页。
[5]彭云、王佃利：《机制改革视角下我国“放管服”改革进展及梗阻分析——基于七省市“放管服”改革的调查》，《东岳论丛》，2020第1期，第125-133页。
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